随着城投公司的发展壮大，企业的集团化逐渐成为现实，但随着集团公司的成立，各孙子公司联合之后的市场竞争力和经济实力却并不全是1+1>2或1+1=2，其中不少城投公司由于没有能够及时理顺母子公司之间的管理关系，导致管理困难，母子公司之间的关系恶化，公司经营治理效率低下，甚至管控方式反而越来越像行政化靠拢，丧失了企业的积极性。

（一）内部控制制度不够完善

不少城投公司在内部控制过程中，主要存在现代企业制度建设滞后，内部控制制度不够完善的情况。尤其当管理人员自身掌握的内部控制知识有限时，现有的内部控制制度也无法发挥应有的作用。同时制度执行过程时，缺乏完善的控制制度和系统程序，使得城投公司的内部控制力度时常不足，且在日常投资活动中缺乏有效的监管。最终，内部控制制度存在缺陷，不仅影响了部门和员工的执行力，还影响了公司的项目工程进度。

（二）风险评估不够科学

近年我国城投公司的内部控制模式不断创新，但是在实际工作中发现，不少城投公司的风险评估不够科学。城投公司在风险评估中进行的主要是一些基础性的工作，没有及时完善风险评估制度。在内部控制中，对于风险因素没有及时做好科学分析，相关人员自身掌握的风险评估知识不足，导致了企业的风险管控能力下降，对一些核心事件没有管控，甚至没有认为是企业经营的风险点。这一点不可能通过国资部门出台相关指导性文件或制度就能解决，需要城投公司长期管理实践。

（三）管理人员管控意识有待提高

城投公司需要积极提高内部控制意识，然而在实际工作中，一些城投公司管理人员的内部控制意识有待提高，没有现代化理念，没有充分将信息技术运用在企业内部控制过程中，没有实现信息化管理。管理人员内部控制意识不足不仅影响企业日常工作的顺利进行，也不利于内部控制制度的稳定改进，还会导致具体事务的经办人员无法及时分析风险、规避风险，导致城投公司领导因个人精力有限，导致决策失误，成为高风险从业人员。

内部管控模式是地方城投公司集团化管控体系的具体表现，集团管控理论将母公司对子公司的管控模式分为三大类：财务控制型、战略管理型和运营控制型。这三种管控模式只是一个基础，比较宏观地界定了母子公司之间的管控界面、管控主体和管控维度，这三种管控模式并没有优劣之分，每种管控模式内涵都比较丰富，且它们之间也不是相互间隔的，而是彼此包含。

图1：集团化城投公司主要管控模式

这三种模式各具特点：运营控制型和财务控制型是集权和分权的两个极端，战略管控型则处于中间状态。有的企业集团从自己的实际情况出发，为了便于管控，将处于中间状态的战略管控型进一步细划为“战略实施型”和“战略指导型”，前者偏重于集权而后者偏重于分权。但是在实际的操作过程中，每个管控模式并非被单独运用，而是以某个管控模式为主导，并且附带某个模式，或者是综合运用不同的管控模式。

基于对以上三种管控模式的分析，为妥善解决城投公司转型发展过程中内部管控方面的诸多问题，我们建议需从以下几方面完善或修正：

（一）加强内部环境的建设

1.完善企业法人治理结构

一是进一步完善董事会、监事会的运行机制，强化董事会在内部控制中的核心地位，明确权责，切实履行职责，保证决策机制的顺行畅通。二是强化监事会的监督职能，将监事会的职责具体化，明确监事会的责任范围，重新定位监事会成员在内部审计方面的权能。三是董事会下设各类专业委员会，负责对公司具体业务的决策与指导。例如：成立专业的战略投资委员会，建立公司重大事项的决策机制；成立专业的审查稽核委员会，对集团进行内部审计；成立薪酬绩效委员会，建立合理的绩效考核制度、薪酬结构和激励体系。

2.强化内部职责划分

从内部审计、人力资源政策、机构设置等方面着手，严格落实内部控制制度，制定内部控制战略目标，真正做到权责分配。积极将董事会、监事会、管理层的责任落实到位。不断提高员工自身素质和业务能力，利用内部控制制度来激励员工，促进内部控制机制的有效实施。严格遵循人力资源管理理论的基本要求，在日常管理中积极做到以人为本，注重企业文化建设，形成和谐、团结的内部控制氛围，促使员工提高对内部控制工作的意识。

（二）建立合理的风险管理体系

1.成立风险控制组织机构

建立一个有效的组织结构体系（如果专设的部门或明确的职责岗位），才能保证风险管理体系的实施。通过风险管理主体来落实风险识别体系，评估公司风险程度，实施有效的控制活动，最终实现集团的内部控制目标。

2.合理设计风险控制流程

尽管城投公司面对的风险类型很多，但不同风险发生的概率及对公司战略和经营目标实现的影响程度是不同的，这就需要城投公司对各类风险的发生概率和影响程度进行分析评估，以区分重要风险和次要风险。根据风险清单，分析识别风险发生的概率、重要性及可能造成的损失，对风险因素进行定性和定量的评估，并形成风险评估报告等一系列风险管理流程，实现集团风险管理与业务活动的有机衔接，最大限度的规避和化解风险。

（三）实施可持续发展的人力资源政策

在平台发展过程中，对于成立初期的城投公司，子公司的人事管理权需要集中到母公司实施，子公司的人才招聘、培训等工作由母公司统一安排。对于发展到一定阶段的城投公司，需要建立合理的绩效考核实施方案以及优化薪酬管理体系。如图所示：

图2：城投公司人力资源政策目标

要实施从人事管理过渡到人力资源管理，再到人力资本管理的科学人力资源体系，其主要内容包括：根据城投公司发展战略制定人力资源发展策略与规划，建立规范的人力资源体系；规范人事基本信息的内容与流程，并对人事信息的变动进行及时动态的更新维护；建立完善的人才招聘体系与制度，统一规范招聘的渠道管理和流程管理，实现人才资源的优化配置；建立完善的薪酬福利管理体系；完善绩效考核体系，体现激励机制；根据岗位能力的要求和职业发展的轨迹对员工进行差异化的培训规划与计划。

（四）充分利用信息技术，提高管控质量

信息与沟通是企业按照战略管理目标快速、准确收集有效信息，以适当的方式及时传递给企业内部各层级以及与企业密切联系的外部相关者，确保信息在企业内部、企业与外部之间进行有效沟通，是实施内部控制的重要条件。城投公司在转型过程中就注意建立内部控制相关信息与沟通制度，明确相关信息的收集、处理和传递程序，充分利用信息技术，加强信息的及时沟通，提高信息质量。

（五）加强计划和预算管控

城投公司的经营计划和预算横向划分为年度经营计划和预算、季度经营计划和预算与月度经营计划和预算三个层次；纵向划分为城投公司总体计划和预算，各管理部门计划和预算，各子公司计划和预算等多个层次。城投公司根据战略规划、预算执行情况和计划完成情况，以及市场情况，编制年度经营计划，并将各项指标分解下达给各子公司，各子公司根据城投公司下达的各项指标和自身具体情况编制年度预算，上报城投公司审批。经批准后的预算和计划一起下达给各子公司，据以指导其经营活动。

图3：计划控制系统

（六）加强内部审计管理

内部审计体系是保障城投公司安全的体系，包括三个子体系：财务审计（财务报表真实性）、商务审计（内部合规性）、法律审核（外部合规性）。内部审计体系涉及城投公司经营管理的各个方面，审计组在业内一般直接对总经理负责，接受总经理的指令。审计不但进行事后调查，还应发挥风险控制和防范功能，需要在做出审计结论的同时提出改进工作建议。

（七）重视正向激励，打实管控基础

构建有效的激励制度，最大程度激发内部员工工作的积极性和主动性，促使员工积极参与到内部控制的过程中。在应用激励制度的过程中需要对员工的分红、报酬、福利等方面进行科学分配，薪酬分配的环节，主要有年薪制和股权分配这两种形式。城投公司还需要积极实行职位激励，积极采用非货币奖励的形式来营造公平、和谐的内部环境，及时完善经营者的工作环境，确保内控人员有一定的行使权。做好内部约束和外部约束，建立信息化的监控系统，更好的发挥激励制度的引导作用。将预算工作与激励机制完善结合起来，便于实现全面监督，并将预算目标和预算结果进行对比，快速完成内部控制目标。