1、何为违规融资

（1）政府部门直接举债 

《预算法》规定，“地方政府举借债务一律通过发行地方政府债券方式筹措，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。针对在土地储备领域存在的模糊认识，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4 号)进一步明确，“自 2016 年 1 月 1 日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款”。 

（2）平台承担政府性融资

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43 号)要求，“明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。《关于印发<财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法>的通知》(财预〔2016〕175 号)明确规定，“融资平台公司举借债务应当由企业决策机构决定，政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债”。 

（3）平台债务纳入预算 

根据《预算法》和相关规定，以 2014 年底为界，除经甄别确认的 15.4 万亿存量地方政府债务，以及后续年度全国人大批准额度内的新增地方政府债券、地方政府负有偿还责任的外债转贷款可以分类纳入预算管理外，不得新增其他地方政府债务，更不得将企业债务列入财政预算支出。 

（4）滥用“创新”模式融资

通过明股实债方式举债。主要包括在政府和社会资本合作（PPP）、专项建设基金、政府投资基金等新型投融资模式中，政府及其部门、或其控制的企业与投资主体约定到期回购股权、保证固定收益等。 

利用违规运作模式举债。新《预算法》出台后，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等以委托单位建设并承担逐年回购责任方式(BT 模式)属于举借政府债务行为，但部分地方政府仍在违规使用。 

（4）违法违规提供担保 

《预算法》要求，“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。《担保法》规定“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外；学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人”。 

2、城投公司债务现状----两个倒挂

两个倒挂指：债务与项目周期的期限倒挂以及债务成本与收益倒挂。一直以来，城投公司处于企业和地方附属部门的中间地带，以企业名义奔赴资本市场，债务成本往往根据企业信用定价，但这部分资金却要用于无收益或者低收益、回收周期较长的基建领域，债务与资产的错配—期限错配、成本收益错配自然存在矛盾之处，由于在旧《预算法》规定之下，地方政府面临财权上移而事权下移的窘迫局面，因此城投公司的成立以及为各类公益性项目融资，对各地的城市建设起到了不可否认的支撑作用。

未来城投公司的长期存续建立在成功转型为具备自主经营实力的准市场化主体之上。将城投公司定位为准市场化主体，而与绝对的市场化主体区别开，在于作为地方国企的城投公司，在长期担任地方政府融资平台角色的历史积淀下，重民生而轻盈利的文化已被深深刻入，强制要求其转化为绝对意义的一般生产性企业，既否定了城投公司长期以来对城镇化快速提高所作出的贡献，同时也可能会大幅提高转型的风险，显然是一种低效的选择。因此，城投公司既有在规范的管理模式下继续参与城市建设的优势，也拥有大量可以经营的国有资产，还有大量可以挖掘的经营类业务可开拓，只是要转变企业思维，以市场化主体的标准要求自己。

3、债务如何化解---新型主体重塑

新《预算法》赋予地方政府举债融资职能，这是新的城市建设投融资体制形成的起点。在新投融资体制形成中，城投公司在历史过程中形成的特殊企业文化——与地方政府的天然联系以及历史因素造成企业在投资决策上将服务社会让步于收益追求，这都让城投公司成为项目主体选择中不可忽视的一部分。

存量资产的合理经营以及区域内资产的持续注入是化解债务的根本之道，也是城投公司重塑自身盈利模式、市场化改革可以重点关注的领域。

针对公益性基础设施，应该规范建设中政府与企业的合作关系，实现企业收入的合理合法和稳定性。城投公司与政府之间能否建立规范的法律和结算关系是未来改革转型的关键：

对经营性基础设施，如收费公路、房地产开发项目等，城投公司可以通过自主经营开发取得大量经营性收入，如高速公路收费、餐饮、旅游等每年创造相当的营业收入。除了直接经营，公路以及房地产等资产还可以采用出租方式获得长期稳定的现金流入。

针对准经营基础设施，其特点是资产具备稳定的现金流入，但是由于外部性或政府的价格管制，收入普遍不高或难以弥补投资建设成本，如城市供水、供热、燃气等，直接收入不高，但可以在财政补贴、税收返还上得到更多支持，经营风险不大。未来对于这些项目的开发，城投公司可以与社会资本合作，一方面可降低其自身的投资负担与经营风险，另一方面也可利用自身的政府背景优势解决征地拆迁、环境保护等方面的问题，在特许经营模式下与社会资本共享收益。

4、债务如何化解---政府、城投联袂打造

实现预算硬约束是第一步，且是最重要的一步；第二步则是城投公司在内部经营理念转变的同时，向外部建立起市场化主体的企业形象。过去的城投投公司信息相对不透明，而完全的信息披露、畅通的沟通渠道是城投公司转向市场化主体的必要条件，也是企业转型信心的表现。

从地方政府角度出发，要理清政府与城投公司之间的关系，需要从城市建设的投融资体制改革出发。地方政府真正需要做的，不是简单地决策城投公司存废的合理性，而是在规范地方建设投融资体制的前提下，帮助城投公司做好企业定位，在资产注入、政策倾斜等层面给予支持，将内部管控、投资决策、绩效薪酬等法定权利归还于城投公司，使其更好地生存和发展。