是谨慎地以规范地方政府举债融资为出发点，新增赤字有限，用有限的资金去实现有限的政府性投资，而将经济增长放在第二位，还是继续发挥城投公司历年来形成的投资职能，在基础投资中发挥作用？告别“空心”的平台性质，在被动政策约束和主动谋求出路过程中，继续在城市建设投资中寻找合适的定位。对于城投公司来说，需要解决的无非是做什么、怎么做的问题，尤其是后者，具体的投融资决策是企业市场化转型的直接反映，转型应该是一个自上而下的过程。首先获得自主决策的空间。政府和城投想要转型成功，从管理理念、运营目标到实际操作的方方面面，都需要从过去的行政化管理向市场化运营改变。引领城投公司由基建主体转型成为公共服务提供主体。

1、平台的历史使命已经终结？

自国发19号文出台以来。关于平台公司的监管文件不断出台，尤其是新《预算法》实施以来，城投公司的历史作用似乎正在不断弱化，因此平台公司历史使命已终结的话题不断被谈起，我们认为，平台公司不但不会被历史抛弃，反而会变得更具生命力。原因有四：

首先，目前经济增长压力更多是在内部；危机之后，发达经济体的宽松政策使得外需逐渐稳定，真正的风险由外转内。

其次，城镇化的进度放缓，但累积的公共服务需求具有极大投资空间；城市基础设施的需求只是由“硬件”转向了“软件”，但并没有终止。

再次，财税改革、土地出让减收，地方政府财力还在减弱；债务本金可以置换，但利息支出以及负有救助责任的二、三类债务仍会进一步侵蚀地方政府的支出，地方政府依然面临严峻的资金压力。

最后，社会的经营收入目标是参考竞争市场的水平，后者显然高于政府项目能够创造的收益，导致社会资本对政府政策、财政补贴提出更为苛刻的要求，因此参与公共服务领域PPP的空间并不大。经济下行、私人资本的信用资质整体下沉，相比于地方国企的城投公司，其在融资成本、融资途径方面不具备优势。

2、值得关注的50号文同期两个文件的出台

2017年以来，市场各方对中国经济的研判出现了较大分歧。超预期的一季度经济数据，并没有让这场关于经济的“多空之争”达成共识。4月25日召开的政治局会议，毫无疑问是观测宏观经济政策的最佳窗口。中央对一季度经济形势表示“充分肯定”，稳增长不会是短期的政策重点，促改革和防风险工作将继续推进。对于市场而言，严监管仍是最重要的影响因素，但需要注意的是，金融去杠杆会给实体经济带来一些负面冲击，比如随着成本的上升，近期大量城投债取消发行。此次政治局会议提出各地区各部门要提高执行党中央方针政策的能力和水平，一定程度上也是为了避免政策过度执行，给实体经济和平台转型留出应对的时间和空间。在六部委50号文强势内容的下发同时，我们应统筹考虑，理清中央的治理思路，因此同期下发的国发36号文和38号文值得关注。

2017年4月24日国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见国【办发〔2017〕36号】。文中提及：（1）2017年年底前，国有企业公司制改革基本完成。（2）国有独资公司的董事长作为企业法定代表人，对企业改革发展负首要责任，要及时向董事会和国有股东报告重大经营问题和经营风险。

2017年4月27日国务院办公厅关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知【国办发〔2017〕38号】。文中提及 ：（1）维护企业市场主体地位，推动完善现代企业制度，健全各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的国有企业法人治理结构。坚持权力和责任相统一、相匹配，层层建立权力和责任清单（2） 提升国有资本运营效率和回报水平。牵头改组组建国有资本投资、运营公司，实施资本运作。

从国发36号文以及38号文中关于平台公司转型的时间表和内部管控、体制机制的阐述，结合六部委50号中地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。加之之前被称作国企改革“1+N”体系文件中的“1”《关于深化国有企业改革的指导意见》出台，其实一系列文件看似监管的不断延伸，其实是城投转型的路径指引。43号文剥离融资平台的政府融资职能后，市场化改革一直是融资平台的转型方向。但由于业务相对单一，实际控制人多为地方政府及其所属部门，与地方政府之间有着千丝万缕的关系，以及实体经济的疲软，改革进程缓慢，因此此次六部委联合发文规范地方举债，地方政府干预减少后，融资平台市场化转型或将加快。

3、平台公司应如何转型

这次转型是平台在不利环境之下的被动转型，当然也是平台对过去发展过程中沉淀问题的主动解决。我们认为，这次平台转型可以抓住以下几个关键节点，然后结合当地的实际情况进行创新探索，根据多地平台公司的深度合作和调研，城投的市场化转型主要要点概括为“1+2+3”，1即一个定位，2即两个层面，3即三层架构。

一个定位：无论如何转型，城投背靠市长、面向市场的服务城市发展的定位不会变，我认为城投公司的主要职能包括以下五大类，国有的市场化主体、城市发展的市场化融资主体、国有资产整合及运营主体、城市投资建设的生力军和城市发展综合运营商，因此转型过程中在组织架构设计、集团组建、业务板块搭建等阶段应以职能定位为基准。

两个层面：从组织体制上切开政府与城投的关系，从运行机制上切开出资人代表与职业经理人的关系，第一个层面主要涉及城投与政府的权利清单的划定、企业特有职能的下放、代建代融的市场化补偿方案，第二个层面主要涉及组织架构的调整、薪酬体系的改革、企业天生权利的归还等。

三层架构：国资委负责资本监管+城投集团负责资本运作+子公司板块负责日常经营，三层架构设计的最大亮点既是把资本所有权变成资本所得权，也就是国资委正式回归政府服务机构行列，城投公司正式走向市场。

虽然顶层设计已经出台，但是面临着债务风险的不断考量以及实体经济的下滑，因此过去两年，城投公司的实体化转型并未大范围 展开，也没有改革典型和大规模的总结和推介，因此在2017年必将补上这一课，城投公司在肩负基础设施建设及战略性投融资任务的同时，自身价值必将得以充分的体现，形成产业投资与资本运营的良性循环，实现从政府投融资平台到城市综合运营商的转变。