作者 | 席加省
编辑 | 木木白
首发 | 国企视点
不经意之间，很多城投公司纷纷成为“集团”，开启了集团化发展之路，集团成员企业少则十几家，多则上百家，资产规模更大、业务覆盖面更广。
城投公司重组整合为集团是当前的趋势。城投公司为什么重组整合为集团？其短期的动机是解决债务和融资问题。
大多城投公司面临着历史债务负担重、资产结构不良、资产负债率高等问题，融资已经快要达到天花板，通过重组整合、集团化发展，将有隐形债务的企业剥离，增加资产规模、降低资产负债率、改善财务指标，就成为提高融资能力的不二之选。
然而，集团未必能用得好。这样重组的集团是拼凑式集团，虽然看起来业务多、资产多、企业多，但形合而神散，换汤不换药，还是三靠（靠资源、靠基础设施建设、靠委托代建），本质上还是靠政府，市场化能力弱，“大而不强”、“集而不团”，只能缓解短期的融资问题，发展困境仍在。
那么，什么样的集团化整合能解决城投公司的发展困境，真正推动城投公司迈入集团化发展新时代呢？
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业务不能散乱：定战略、强主业、转模式
有竞争力的业务是集团公司发展的根本。唯有业务持续带来收入、利润、现金流，城投公司才能真正摆脱外来输血的境地，具备一定的自我造血能力，这是解决城投公司债务问题和融资问题的核心。因此，城投公司集团化发展，首要的任务是做好业务。集团化的业务该怎么做？城投公司要注意以下三点：
第一，业务不是越多越好。城投公司在集团化发展中天然就有业务多元化的基因。城投公司围绕区域经济社会的发展，在城市投资、建设、市政、产业园区投资、建设、运营、服务等相当宽泛的领域具有业务机会。尤其是在紧迫的化债和融资压力下，城投公司更容易将所有可以经营的业务都揽过来，从而造成集团化业务多而不专的状况。以一般城投公司的能力，要大力做减法，立足自身实际情况选择几个主要业务板块，优化资源配置、创新模式，实现经营突破，最起码具备区域竞争力，有条件的要力争在同行业甚至全国具备竞争力，这样的业务才真能支撑城投公司的发展。第二，业务发展要优结构。对城投公司来说，集团化发展为业务结构调整争取了空间。传统城投公司以重资金、重资产的投资建设业务为主，为地方政府承担了大量的基础设施建设，资金投入大、资产结构不佳，造成沉重的资金负担（甚至出现隐债问题影响后续融资）。城投公司集团化发展，承担的公益类业务固然需要继续承担，但市场类业务必须要大力拓展，围绕城市资源开发经营、公共服务、新基建、乡村振兴等多个领域，城投公司要以市场为导向谋划项目、做好经营，推动市场类业务成为公司的支柱业务之一，全力增强集团公司的自我造血能力。第三，业务经营要创新模式。城投公司集团化发展，业务经营模式要创新。传统城投公司的主要收入来源是什么？委托代建收入、物业出租收入等，模式比较传统，不仅政府资金的大头都流出，更无法充分发挥政府财政资金的杠杆效应。城投公司创新模式可注意两点：第一，要从单点业务向业务链延伸。例如：基础设施建设业务从单一的委托代建模式向设计、造价、监理等全过程咨询模式转型，并可介入建材等环节。第二，推动产融结合，发挥国有资本的带动作用，最大化推动政府财政资金的市场化，并利用产业基金等方式引入社会资本服务区域发展。
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城投公司是个筐，什么资产都能装。很多城投公司的资产非常复杂，各种类型的资产都有，资产规模看起来很大。但盘点下来，真正具有经营价值的资产不多，很多资产不仅没有经营价值，还占用大量维护成本，堪称黑洞。城投公司想要发展，不能什么资产都要，拼凑式做大资产规模绝不可取，应该是根据集团整体的需要，将资源、资产、资本三者综合考虑，推动资源注入，推动资源资产化、资产资本化，以增量调存量，既要规模，更要质量：
第一，增量资源是关键。城投公司集团化发展，站位要高，对地方政府拥有的可经营性资源应该积极争取，并根据业务发展需要，集团一盘棋统筹配置到各业务板块、子企业。土地显然是稀缺资源。虽然现在房地产形势整体处于下行周期，但土地在城投公司的发展中还拥有重要的地位。同时，城投公司应密切关注财政资金的投入领域形成的业务机会，如市政领域、数字化、环保等领域，全力推动财政资金通过城投公司实现市场化循环，放大财政资金的使用效益。第二，资产结构调整是核心。城投公司集团化想要实现持续发展的目标，资产结构调整是核心，以增量激活存量。对城投公司来说，要增加具有经营价值的资产，也就是可以产生稳定持续的收入和利润，对改善集团公司的财务状况有有较大的实际价值，对具有账面价值的资产的也应该大力争取。对城投公司来说，存量资产的盘活是重头戏。城投公司可以通过基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、PPP模式盘活存量资产，也可以通过进场交易、协议转让、无偿划转、资产置换、联合整合等方式盘活长期闲置的存量资产。第三，资产资本化是方向。城投公司要向集团化发展转型，就必须要做好国有资本运营，推动资产资本化、资本证券化。从而，城投公司可以通过资本纽带的方式吸引更多其他所有制资本，改善资本结构、提高资本效率。为此，城投公司要加大低效无效资产的市场化处置，推进不良资产收购处置、实质性重组、市场化债转股等方式盘活闲置低效资产，推动国有资本向重点行业、关键领域和优势子企业集中，优化国有资本配置，并加快推动国有资本的证券化步伐。
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集团化发展不是各企业的单打独斗，是要发挥集团的规模效应和整体竞争力。因此，城投公司要从单体公司的管理体系向集团化管控模式转型。显然，转型是否成功，直接决定了城投公司业务发展、资产经营、投融资破局等主要工作。第一，抓战略，建立经营管理系统。战略管理必然是集团管理的核心职能之一。通过战略管理，城投公司使用目标管理、主业管理、业绩考核等抓手牵引、管控子企业的经营行为，推动集团内部业务协同，能够把控集团发展的整体方向、提高经营效率。城投公司通过战略规划及战略目标的层层分解，并通过季度/年度经营业绩考核、战略研讨等方式建立集团经营管理系统。同时通过全面预算管理与领导班子考核评估等工具推动战略落地。
第二，抓组织，建立组织管理体系。组织化是城投公司必然要完成的重要工作。通过建立以战略为导向的组织管理体系，城投公司完成组织架构、内设部门、岗位设置，建立贯通集团总部及各级子企业的职级职位体系，打造坚实的组织基础。
城投公司在组织化中务必要注意各级公司的治理能力建设。集团总部、各级子公司的治理主体、治理结构、治理规则必须要清晰，适合业务发展的需要，依法合规，且能顺畅运作，既能提高决策水平与反应速度，又能有效防范重大风险。第三，抓激励，建立市场化激励约束机制。激励约束机制是激发干部队伍内生动力的根本所在。城投公司想要成功转型为集团化发展模式，就要以市场化为导向改革激励约束机制，建立以按劳分配为主、效率优先、兼顾公平的分配机制。当前，城投公司应该以市场类业务、子企业为重点，全面推行经理层任期制和契约化管理，并探索推行职业经理人制度与超额利润分享、项目跟投等中长期激励方式，以推动市场类业务的快速成长。
