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城投公司：化解债务风险与加快转型升级两手都得抓
2022-04-09 10:27:15
作者 | 席加省
编辑 | 木木白
首发 | 国企视点
债务和融资是城投公司最关心的。在债务强监管下，有些城投公司已经陷入了债务危机。这导致融资功能已经逐步丧失，现有的债务也出现还本付息的问题，以至于化解债务危机成为有些城投公司不得不面对的头等大事。不化解债务危机，城投公司恐怕当下这关就过不去，未来可能成为丧失融资功能的僵尸类企业。但如果只关注化解债务风险，不积极推动转型升级，城投公司的债务风险从根本上并没有解决，投融资困境依旧，城投公司依然没有未来，而下一次危机还将如约而至。01
城投公司有没有可能靠自己的努力完全化解掉自己的公司债务风险？其实，这是个伪命题，并且，现实中也不太可能发生。城投公司的企业债形成的历史非常悠久、组成非常复杂。但穿透看，城投公司大部分的企业债不是为自己背的，而是在为地方政府从事各种投资建设业务中形成的。而这个过程中，很多城投公司存在着明显的堆砌资产、包装项目、按指令投资等非市场化行为，只有投入没有产出，导致自有的经营现金流、利润无法覆盖债务还本付息的需要，才会出现债务滚雪球一样累积下来，形成危机。
因此，城投公司以目前的体制机制和经营能力，完全解决债务风险几乎是不可能完成的任务。同时，就城投公司的债务谈债务，这也是没有价值的，必须要跟地方政府的地方债务、隐性债务统筹考虑、一盘棋谋划。从区域角度看，地方的债务分为地方政府债务、地方隐性债务、城投公司债务三类。一般来说，以地方债券形式存在的政府债务是低风险、相对来说是可控的。地方隐性债务这些年国家强监管，严格控制新增隐性债务的产生，并且目前在上海、广东等地方财力较好的地方试点推行完全化解隐性债务。在化解隐性债务中，部分地区通过地方债券中的“再融资债券”对存量隐性债务进行置换，还通过市场化置换的方式将隐性债务转变为企业债务。
这种模式下，隐性债务规模是下降了。但这同时也增加了地方政府债务、城投公司的企业债务。对地方政府来说，这推高了地区债务率，对城投公司来说增大了债务规模，让城投公司债务风险加大。显然，地方债务率较高的地区不可能大规模用地方债券置换隐性债务，而身陷债务危机的城投公司更无力置换隐性债务。因此，债务牵一发而动全身，地方财政与隐性债务、城投公司债务存在高度的交叉关系，所以要防范引起关联债务风险，避免引发地方金融风险。因此，不能就城投公司债务谈债务、化解债务，而应该以债务一盘棋的思维进行债务的结构性调整与优化，给城投公司适度松绑、减少包袱，将有限的财力集中在最关键的地方，以时间换空间，将债务与融资、融资与业务联动起来，以项目为抓手，加快市场化转型升级。02
城投公司化解债务风险的根本目的是什么？短期是求生存，中长期则是为转型升级腾挪出所需的时间与空间。显然，城投公司不转型升级未来将失去价值。全国经济发展的新形势以及区域经济社会发展的新阶段、新变化都要求城投公司跟上时代的步伐。而且，地方政府也对城投公司有了全新的要求，不仅要求城投公司会融资、会建设，还要求城投公司搞产业、做运营，因此，地方政府基于全域经营要求城投公司成为地方经济社会发展的市场化综合载体。而这对城投公司来说是巨大的挑战。城投公司先天不具备市场化基因，加上机制僵化、人才奇缺、政企关系不清晰，所以导致城投公司市场化转型困难重重，难以完全市场化运作，面临着机制的挑战、市场的挑战、人才的困境。该怎么转型升级？显然，城投公司不应该盲目的、完全的市场化，那是一条不归路。城投公司的转型升级应该是以重塑政企关系为前提，以“突出平台公司的市场主体作用与政府资源的杠杆支点作用相结合”和“公司的深化改革、创新发展与区域经济产业的转型升级相结合”为原则，深度融入区域经济社会发展，推行全域经营的综合平台模式。在这个过程中，城投公司就要坚持建管并举、产融结合、全域经营，推进资产结构调整、业务结构调整，积极推动商业模式升级、市场化转型，激发国有资本的活力，增强国有资本的控制力与影响力，这样以更优质、更大能级的国有资本推动区域的城市建设、招商引资、产业发展、运营服务等工作，在推动区域经济转型升级中找到不可替代的价值。在这个过程中，城投公司要大力发展市场化业务，打造具备市场化、专业化运作能力的子公司，让公司产生造血能力。当然，这并不是要让城投公司涉足完全竞争的领域，而是要让城投公司把握关键环节、关键资源、关键客户，成为发展的路由器、倍增器，通过资本方式实现经营价值的倍增。同时，城投公司必须要尽快打造集团化的业务发展模式，清晰规划业务板块，明确业务发展的机制，增强业务的协同效应，在业务布局、业务结构、商业模式等进一步调整优化、创新升级，融合产业链、资本链、创新链，使业务板块之间互生互动，形成强大的集群效应。03
即使有资源、有资产、有资本、有资金，很多城投公司发展也不好，更别说现在处于债务重压之下难以腾挪了。究其原因，倒不是因为城投公司的企业体量小、综合实力差、经营能力弱，主要在于城投公司缺乏支持公司持续发展的市场化机制、业务架构、产业布局、商业模式、成长路径、组织结构、人才队伍、管理体系等。显然，城投公司面向未来的发展，差距是全方位的。对此，城投公司不能教条主义，得根据所处的区域经济社会情况及业务所处的行业特点、企业的历史等实际情况来判断、选择合适的模式与路径。同时，城投公司也不能搞闭关锁国，应该对标借鉴一流的经验，拿来主义为己所用。那到底该怎么才能转变机制、深化改革呢？有两个重要问题需要特别注意：第一，政企关系的重塑。简单说，城投公司作为政府部门的时代已经过去了。现在地方政府要以市场模式重塑政企关系，推动城投公司成为自主经营的市场主体，推动城投公司建立完善现代企业制度，夯实公司治理基础，并且从管企业向管资本转型，推动城投公司授权经营体系的建立。第二，要推动体制机制创新。要创新组织、管理模式，通过薪酬、绩效、中长期激励等方式的创新设计，激发城投公司发展的内在活力。结合国企改革三年行动计划，大力推动劳动、人事、用工制度改革，打造“干部能上能下、员工能进能出、收入能增能减”的三能机制落地生根，为公司的业务突破、效益提高、效率倍增夯实基础。
