地方债大监管格局已成，中央做出哪些部署？
2021-07-29 21:31:05
最近的一个动作是，中共中央办公厅于近日印发了《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》（下称《意见》），其中最核心的内容之一，就是加强人大对政府债务风险管控的监督。多位地方债专家告诉第一财经，中央要求今年抓实化解地方政府隐性债务风险，建立地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制，防范地方债风险成为今年重头戏。除了强化地方政府主体责任，财政、金融、审计、发改等政府部门和人大也强化了债务监管，多方协作监管格局的构建覆盖了地方债风险全链条，有利于防范地方债风险。最近一轮地方债监管始于2014年。当年新出台的预算法要求剥离地方政府融资平台公司的政府融资职能，在堵住这一地方融资“后门”的同时，打开了发行地方政府债券筹资的“前门”。不过此后仍有部分地方违法违规举债，地方政府隐性债务快速增长，规模较大。财政部数据显示，截至去年末，全国地方政府债务余额约为25.7万亿元，控制在全国人大批准的限额之内，总体来说风险安全可控。不过地方政府债务率逼近100%国际警戒线区间下限，风险较之前有所加大。另一方面，除了上述政府显性债务外，地方政府隐性债务规模也不可小觑。根据IMF（国际货币基金组织）测算，2019 年我国地方政府隐性债务规模达42.17万亿元。国家金融与发展实验室中国政府债务研究中心执行主任吉富星告诉第一财经，自2018年中央全面深入推进防范化解地方政府隐性债务以来，隐性债务规模迅速下降，风险缓释效果显著，取得了阶段性、重大成果。但同时“开前门”的地方政府债券规模迅速攀升，偿债压力也较为突出，违规举债、平台信用风险等在有些地方还时有发生。他认为，在新的发展阶段，有必要加强政府债券、地方政府融资平台融资、中长期支出事项等全覆盖、协同化监管体系，构建人大、财政、发改、审计、金融等多方协作监管格局，强化债务风险的全链条、全过程的监测、预警、处置体系。首先从地方债监管主体责任来看，中央不断压实地方政府主体责任，多次强调地方债采取坚持中央不救助原则,做到“谁家的孩子谁抱”,打破地方债中央买单“幻觉”。4月30日，中共中央政治局召开会议，强调要防范化解经济金融风险，建立地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制。这也进一步强化了地方债监管的地方主体责任。而全国人大常委会预算工委负责人在解读上述《意见》时也表示，《意见》加强地方人大对政府债务的审查监督，压实地方政府债务管理主体责任。在压实地方监管地方债主体责任的同时，近年来，财政、金融、审计、发改等多部门协同发力，强化了地方债监管。作为地方债主管部门，财政部门不断完善债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和风险监控等工作。比如，今年财政部发文对地方政府专项债券（下称“专项债”）项目实行穿透式监测，及时掌握项目资金使用、建设进度、运营管理等情况，实现对专项债券项目全生命周期、常态化风险监控。并强化专项债券项目绩效管理。另外，近些年，发改部门在政府投资计划管理和项目审批时，从严审批债务风险较高地区的新开工项目；金融监管部门强化对城投债等监管，制止金融机构等违法违规为地方政府提供融资，一些银行为此遭罚款；审计部门都对地方政府性债务进行专项审计，以强化监管。除了政府部门外，随着上述《意见》发布，人大也进一步强化了对地方债风险监管。中央财经大学教授温来成告诉第一财经，这次《意见》是以中共中央办公厅名义转发，并多次强调地方党委要高度重视政府债务风险防范化解工作等，这也强化了地方党委在地方债治理中的领导作用。当前监管部门对地方政府债务监管，体现在显性债务和隐性债务两个方面，其中在隐性债务方面，主要是不新增隐性债务，并稳妥化解巨大的存量隐性债务。对外经贸大学毛捷教授对第一财经分析，显性债务就是法定债务，监管重点是专项债，尤其是项目收益专项债。应通过一系列制度设计，切实解决资金等待项目、收益覆盖不了本息等问题。此前一些专项债项目由于前期准备工作不扎实，导致资发债资金到位后，项目难以启动，造成“钱等项目”现象。一些地方为了争抢专项债额度，高估甚至捏造项目收益，使得项目收益不能覆盖本息，存在潜在偿债风险。对此财政部和发改委已经在指导地方做好专项债项目储备和前期准备等工作，强化项目把关，并通过穿透式监管和强化项目绩效管理，来提高项目资金效益防风险。毛捷表示，地方政府隐性债务风险监管比较复杂。一方面，治本措施是实现融资平台公司的市场化转型，否则隐性债务很可能越治越多，难以根除。这是一个需要探索和试错的过程，短期内很难完成。另一方面，在于推动存量隐性债务的化解，这些存量债务不化解，融资平台转型负担重。为了遏制地方隐性债务增量，多部门联手强化监管，比如今年上交所、深交所发文强化城投债审批，要求城投债不得新增地方隐性债务。地方也在按照此前方案，积极稳妥推进存量隐性债务化解。比如根据各地预算报告，去年浙江、四川、甘肃、陕西等地完成了全省年度化解隐性债务任务，江苏、广西、河北、河南、江西、内蒙古、宁夏超额完成隐性债务年度化解任务。尽管近些年各地都在推地方政府融资平台公司市场化转型，但由于平台公司经营压力很大，现金流困难等因素，转型非常困难。此次《意见》在强化地方人大地方债监管职责中，也重点提及了专项债监管，比如审查项目的方向和用途、收益测算、还款资金来源、最终偿债责任等内容；审查项目平衡方案是否根据项目建设运营周期、资金需求、项目对应的政府性基金收入和专项收入等因素，经过合理测算确定等。毛捷认为，人大侧重于从预算角度监管地方债，主要是法定债风险的监管。财政部监管局和银保监会主要盯隐性债务，分别从财政和金融角度，穿透式监测隐性债务。与此同时，《意见》也强调对违法违规举债行为的监管。比如加强对以政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等名义变相举债行为的监督等。温来成表示，人大对地方债监管既包括了对政府债券的管理，也包括对隐性债务监管，比较全面。多部门强化地方债联合监管，将进一步规范地方债管理，提高地方债资金效益，这有利于地方经济社会发展。毛捷认为，近期地方债监管一系列举动，体现了“十四五”规划中一个核心思想——统筹发展与安全。他表示，地方政府债务促进城镇化、工业化，为补短板的重大项目提供财力保障，改善民生，我们不能因噎废食，因为有风险就废弃举债发展。但在当前和未来的国内外形势下，经济社会发展的安全因素越来越重要。党中央对地方债风险高度重视，加强地方债风险系统性防范化解的制度顶层设计，正是要统筹发展和安全。
