来源：21世纪经济报道

2021年地方债已开始发行，但和2019年、2020年不同：此次发行的地方债并非新增专项债，而是再融资债券。此外，这类再融资债券募集资金用途由“偿还到期地方政府债券本金”调整为“偿还存量债务”。

据21世纪经济报道记者梳理，“另类”再融资债券自去年12月25日发行，截至今年1月25日一个多月的时间，多个省份合计发行此类债券45只，发行规模合计3019亿。此外，仍有1523亿再融资债券待发行，累计规模将超4500亿。一些市场人士推测，“另类”再融资债券可能用于化解隐性债务。

对于市场关注的2021年“提前批”新增专项债，多位地方财政人士对记者表示，目前额度尚未下达：一方面，现在地方主要任务在发行“另类”再融资债券；另一方面，由于部分专项债资金闲置，存量专项债资金尚未完全投到项目，因此暂时不必下达新额度。

去年末财政部长刘昆在全国财政工作会议上指出，用好地方政府专项债券，2021年要按照“资金跟着项目走”的原则，适当放宽发行时间限制，合理扩大使用范围，提高债券资金使用绩效。债券资金主要用于党中央、国务院确定的重点领域项目，优先支持在建工程后续融资。各地要提早做好项目前期准备、评估遴选等工作，加快项目申报审批，避免“钱等项目”。

或用于化解隐性债务

再融资债券是地方政府债券的一种类型，此前主要用于偿还到期地方政府债券本金，因此再融资债券的发行并不改变地方政府债券余额。财政部此前明确2020年地方政府再融资债券发行规模上为18358.80亿元。

记者根据Wind数据统计显示，截至2020年12月14日，2020年再融资债券发行规模为18083亿，已基本完成全年计划。不过去年12月中旬，21世纪经济报道记者独家报道，新一批再融资债券额度下达部分省份。

河南省日前披露的2021年预算报告称，2020年底，财政部下达河南省358亿元地方政府债务限额，其中：一般债务限额198亿元，专项债务限额160亿元，用于发行再融资债券偿还存量债务。“由于下达时间较晚，财政部同意以上限额跨年度发行使用。结合预算安排，计划先发行209.2亿元再融资债券用于偿还存量债务。”

目前河南尚未发行该类债券。不过自去年12月25日广西开始发行此类再融资债券后，天津、山东、贵州、浙江、辽宁等诸多省份都已发行此类债券。分省份来看，目前江苏、四川的募资规模较大，分别为322亿、339亿，均约占全国总量的10%。

与以往用于偿还债券本金并标注偿还哪一只地方政府债券不同，此批再融资债券用途只是模糊表述为“用于偿还存量债务”。华西证券首席固收分析师樊信江表示，尽管并未进行官方说明，但根据许昌市魏都区、泉州市泉港区等隐性债务化解试点建制县区政府发文来看，这一批再融资债券大概率用于化解地方政府的隐性债务。

泉州市泉港区去年末发布的《关于巡视整改进展情况的通报》披露，在省政府办公厅和财政厅的指导下，制定出台《泉港区化解政府债务和隐性债务工作方案》。近期，区领导带领专班争取财政部将我区列入建制县区隐性债务风险化解试点，通过发行再融资债券资金缓解资金压力。

公开市场上也出现了提前偿还城投债的案例。比如大连市普兰店区建设投资有限公司1月公告称，持有人会议通过了相关议案，拟提前偿还9亿元的“16普兰店债”。

樊信江认为，尽管目前尚无直接证据可以表明本批再融资债与这些城投债的提前兑付有直接关联，但二者发生的时点确有一定的相关性。同时，目前发生城投债提到兑付的区县财政压力较大，若无增量资金进入，那么提前兑付债券的必要性不大，因此不排除这些城投债提前兑付的资金源自于本批再融资债券的可能。

提前批专项债额度仍未下达

“因为近期再融资债券持续发行，地方政府有债可发，所以专项债提前批额度不着急。”西部省份某债务办人士表示。

我国地方政府债券采取限额管理，在全国人大批准新增债券限额总额后，由财政部分配至各省，然后各省再分配至市县。全国“两会”一般3月召开，按照这一程序，地方政府新增债券最早于当年5月发行，由此导致地方债集中在下半年发行。

为了提前发债、充分发挥地方债的稳增长作用，全国人大常委会2018年底授权国务院提前下达部分新增债务限额（市场称为提前批），授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。此前2019年、2020年，新增债务限额均在上一年12月底下达至地方，规模达到万亿级。

从发行看，2019年、2020年1月中上旬即有新增地方政府债券发行。但今年却有所不同：记者从多位地方财政人士了解到，目前2021年提前批专项债额度仍未下达，地方政府也没有发行新增债券。

一些市场分析人士认为，2020年一季度经济增速为-6.8%、基数较低，预计2021年一季度增速较高，有些甚至猜测可能反弹至两位数。既然一季度的增速不愁，就没有必要像前两年一样，在年前就提前下发专项债额度，提前稳经济。

多位地方投融资人士则表示，由于2020年专项债规模激增且地方项目储备不足，部分专项债资金闲置，相关资金尚未完全投到项目，因此暂时不必下达新额度。

“一味地强调发债进度也不可取，需要与项目进度相衔接。最近上级要求统计专项债项目开工及进展情况，分析存在的问题，避免‘钱等项目’。”西部省份某地市发改委投资科人士表示，“2021年要做好项目储备，合理申报专项债需求，保持必要的投资力度。”

国家统计局数据显示，2020年基础设施投资（不含电力、热力、燃气及水生产和供应业）比上年增长0.9%，远低于市场预期。市场认为，2021年仍需发挥专项债对投资的支撑作用。

国家发改委副主任兼国家统计局局长宁吉喆近日表示，2021年要继续实施积极的财政政策、稳健的货币政策。中央预算内投资、地方专项建设债券等投资政策将保持稳定。

刘昆表示，2021年积极的财政政策“更可持续”主要从支出规模和政策力度着眼，兼顾稳增长和防风险需要，保持政府总体杠杆率基本稳定，为今后应对新的风险挑战留出政策空间；合理确定赤字率和地方政府专项债券规模，保持适度支出强度。市场预计，2021年专项债额度相比上年有所回落。