地方政府融资平台转型与发展研究
2021-02-05 17:18:25
我国地方政府融资平台，通常是地方政府出资设立的“城投公司”、“路桥公司”、“信托投资公司”等，一般统称地方“平台公司”，产生于20世纪80年代，90年代之后逐步壮大，进入新十年后已在各地普遍化，2008年世界金融危机后，在中央推出一揽子经济刺激计划的局面下，地方融资平台更获得迅速发展。整体来看，地方融资平台作为贯彻各地发展战略、拓宽地方政府投融资渠道、缓解地方政府财政压力的一种有效手段，在地方辖区基础设施建设和产业新区发展等方面的投融资过程中发挥了巨大作用，显著缓解了地方政府经济发展和城乡建设过程中资金短缺问题。然而，随着地方融资平台债务规模快速上升，地方政府隐性债务风险和财政运行风险也迅速累积。从2010年开始，监管部门先后出台一系列政策文件，指导和规范地方融资平台的融资行为。《预算法》修订使我国地方债“开明渠、堵暗沟”的制度建设迈出决定性步伐，2014年10月2日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，促使地方融资平台进行转型”。然而，43号文之后，地方融资平台转型并不顺利，融资平台与地方政府之间的关系迟迟没有完全厘清，一些地方依然借助政府信用，违规为融资平台进行担保或者背书，地方融资平台的转型和债务规范化问题仍未实现长足进展，有些地方仍通过平台运作，加重了地方政府隐性债务负担。有鉴于此，中央政府在把防范和化解系统性金融风险作为三大攻坚战之一的背景下，要求狠抓地方政府融资平台的转型与健康发展，地方融资平台转型再次成为热点问题之一，引起广泛关注和研究探索。基于融资平台市场化转型的迫切需求，受国家发改委财金司委托，国开证券联合财政部财科院、国家发改委投资所、国开行总行研究院进行《新时代地方政府融资平台市场化转型升级研究》课题研究，赴上海、山东、江苏、河南、安徽五个省份的省市县融资平台开展实地调研，取得了一系列科研成果。
一、去政府信用化融资是地方政府融资平台转型的核心问题融资平台公司是城市基础设施及公共产品投资建设和运营主体，集中服务于城市的发展建设，主要负责城市基础设施建设项目资金的筹措、建设、运营等。为了顺应我国经济发展要求，加快政府职能转变，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，并通过厘清地方政府与融资平台关系，化解地方隐性债务，融资平台需要进行转型。在防范地方财政风险的同时，也让融资平台从当前的发展困境中摆脱出来,实现可持续发展。（一）推进“去政府信用化”改革，从融资端划清融资平台与地方政府的界限在政策环境和经济双重压力下，地方融资平台公司需要谋求转型发展。转型核心是将融资平台与地方政府在融资端划清界限，进行融资平台的去政府信用化融资改革。对于融资平台来说，失去政府信用背书后面临最核心问题是如何以市场化方式筹集建设资金并独立化运营。融资平台公司需要通过转型使其自身达到现代企业标准，创新项目融资方式，提升主体信用资质，既按照政策要求实现政企分离，成为市场化独立主体，同时发挥过去积累的资源和经验优势，在地方财政收入不足以满足城市大规模基础设施建设的情况下，承担政府部分公益性项目投资建设和运营管理职能。基于此，在融资平台转型过程中，一方面要注意落实政策，使融资平台功能从筹集资金转向提供高质量公共服务的方向上，实现融资平台的市场化运营，另一方面需要注意协调政府与融资平台公司在基础设施建设领域中职能的衔接与转变。从融资平台职能角度来说，转型目标可以分成三种类型：第一种是纯市场主体型的商业类公司，主要经营房地产产业或者其他盈利性项目，能够在市场竞争中自负盈亏，平台公司以自身信用及资产抵押方式与银行签订贷款合同以获取项目资金，贷款双方仅涉及公司和银行，政府不能提供担保，采用市场化、商业化的方式实现项目融资，并在具体融资业务中与政府划清界限，使得政府不承担连带还款责任，去除财政兜底风险；第二种是运营实体类融资平台，定位为经营城市和为公众服务，公司本身不直接以政府信用融资，通过政府授权企业特许经营权如城市生活垃圾处理、城市污水处理、加油加汽、充电桩、广告特许经营权等来发展，主营业务主要是城市公共服务项目的建设和运营；第三种是为政府服务的公益类平台公司，由于政府资源规模巨大，一般企业不具备开发的资质和条件，只有通过创新性平台来整合政府的资产、资源来实现资金规模积聚效应，承担政府项目融资的组合创新，进一步提升城市综合实力和城市竞争力。这一类平台可以转化为资产管理公司或者基金管理公司，公司没有直接的市场性业务收益来源，需要通过代办业务费收入或类似第三方机构收取手续费来实现公司可持续运转。（二）厘清政府与企业的关系，融资平台公司在管理方面“去行政化”，财务方面与政府划清债务界限不论是顺应经济环境和政策要求，还是为了融资平台公司健康发展，都需要厘清政府与融资平台公司的关系。融资平台公司转型的重点就是在于明确划分政府和企业的边界。具体来说就是从法律、管理和财务上重新界定政府和融资平台之间的关系。从法律角度来看，融资平台公司转型后与普通企业无异，经营发展不应当再依靠政府信用背书，而应自担风险自负盈亏，通过转型得到市场认可。在管理上实现公司的“去行政化”，减少地方政府对公司的直接干预，融资平台公司的人事任免、投融资决策权不再由政府掌控，形成董事会、监事会、经营管理层决策监督机制，不断健全公司治理结构，按照市场规律进行运作，促使地方政府从管理职能向监督职能转变，利用市场化的手段引导融资平台的发展。在财务上厘清政府和融资平台的核心是债务问题，过去融资平台一直承担地方政府融资职能，造成二者的财务关系一直交叉不清，没有明确区分政府债务还是企业债务。为了从根源上解决债务负担比重高，透明度低的问题，对二者的财务权责应当合理划分界限。划清两者关系，不仅是规范地方政府债务管理的有效手段，也是加快融资平台转型的关键，同时可以防范企业风险蔓延至财政风险。融资平台作为政府建设项目的重要实体工具，由于历史和现实的原因一段时间内还有其存在的价值。当前应当根据其区域优势和资源禀赋对其加以改造，围绕主营业务进行多元化拓展，既实现政企分开、转型为市场主体，又可以对地方经济整体发展起到示范效应，吸引社会资本和国际资本投入到地方经济建设。对此，分类转型是地方政府融资平台发展的主要路径：一是按照不同类别性质分类推进地方政府投融资平台转型。首先是按经营业务类型分类推进平台转型。对同时具有融资功能和投融资功能的平台。转型重点是促进这类平台扩张投资经营性业务，逐步发展成为政府授权的投资运作政府资产的国有投资控股公司和资产运营公司或混合所有制的投资控股公司和资产运营公司。对仅具有融资功能的平台，则采取分阶段方式推进转型，近期的转型重点是逐步加大政府对平台的经营性资产和新投资建设项目的准入力度，加大经营管理型人才引入和培养等手段，不断培育其市场化运作能力和运作水平；中期的转型目标是发展成为作为政府授权投融资主体的国有投资控股公司或投资与资产运营一体化的综合性集团公司，远期发展目标是培育成为混合所有制的投资控股公司和资产运营公司。其次，是按照行业特性推进平台转型。对从事竞争行业和投融资业务的投融资平台，要加快推动其向市场化经营、完全按照现代企业制度运作管理的一般商业性国有企业转型；对从事基础设施和公共服务、公益事业融资平台，重点是逐步推进向投资经营活动适度受政府规制（例如产品或服务由政府定价或管制）的、作为政府授权投融资主体的政府投资控股公司、资产运营公司或公益性国有企业转变。再次，可考虑以目前转型速度较快、经济实力较强、发展势头较好的省级投融资平台为龙头，对省域范围的市级、县级投融资平台进行整合、重组，组建跨市域、跨县域的投融资平台（公司）集团，以带动省域内市级、县级投融资平台转型。省域投融资平台集团可考虑以行业为基础，全省组建若干个行业投融资平台公司，在具体组织形式上，既可采取以资产为纽带成立紧密型的集团，也可形成委托经营、合资、联合投资、合作等松散型的集团。市、县投融资平台通过与省级投融资平台公司投资合作和联合经营，不断培育自身信誉、经营管理人才，学习市场化运作经验，促进自身更快地向市场化经营的国有市场运营主体转换转型。二是分区域、分阶段地推进地方投融资平台转型。首先是要按区域分别推进平台转型，对经济比较发达、市场化运作空间较大、市场化环境较为成熟的东部地区的地方政府投融资平台，要采取一步到位方式，加速推进其市场化转型，尽快发展成为一般性国有投资控股公司、资产运营公司和一般商业性、公益性国有生产（运营）企业。反之，对经济发展相对落后、市场化水平不高、企业信用水平和经营管理水平不高的广大中西部地区，则采取分阶段方式推进转型。对于存量融资平台，化解债务过程应分阶段，避免过快推进引发流动性风险。其次，按行政层级分类推进不同层次的地方政府投融资平台转型。从转型条件看，省级和部分经济比较发达的市级投融资平台经营服务的市场容量大、市场化运作条件比较成熟，为此，应加快推进其市场化转型步伐，使其尽快成为推动地方经济社会发展的重要市场主体。相反，县级融资平台由于起步晚、经济实力弱、经营服务的市场容量小、市场化运作管理水平低、企业信用水平不高，采取一步到位式推进转型的实际难度很大，因此需要采取分阶段、分类别的方式推进。转型初期需要政府逐步培育其市场生存和发展能力，待融资平台经济实力、投融资能力和经营管理水平成长之后，再加速推进其向一般商业性国有企业和公益性国有企业转型。原地方政府融资平台的转型，是《预算法》修订后相关制度建设中的一项既定方针，如前所述，其内在逻辑的主线，是使平台“去财政信用化”。我们在地方调研中形成的基本认识，是我国各地的地方融资平台如何转型，还存在种种不同认识和多种可能性，需要在“分类转型”的大概念下，具体考察研讨不同转型路径下和场景中，如何“转型”和“去财政信用化”、及其还需要在地方层面发展的政策性金融关系。从平台转型最主要的类别划分出发，试列举相关的不同情境：类型一：原地方政府融资平台转型为地方公用事业运营公司。转为这一类型后，在地方政府辖区内，其具体业务，不论是较为细分的上下水、集中供热供暖、垃圾处理或公交运营管理，还是公用事业领域内某些门类业务的组合与综合式管理，这种公司都不构成财政信用主体，其融资行为，不论是以股权、债权形成的直接融资，还是取得贷款形成的间接融资，都是按《公司法》等规则覆盖和调整的真实意义上的企业法人融资行为。但不排除在相关政府管理部门认为有必要的情况下，对此类公司安排源于地方公债的资金支持，或使之成为政策性金融的支持对象，即成为地方财政信用的受体或受益单位。类型二：原地方政府融资平台转型为地方政府城市（城乡）建设运营公司。转为这一类型后，其具体业务，是以地方政府辖区内的土地一级开发切入，一直覆盖到城乡基础设施、公共工程的建设和运营的广泛事项上，从七通一平、架桥修路，到环境整治、旧城改造等等，可能无所不包，具体的重点和业务组合，又会因城、因时而异。但与类型一相似，这种公司仍属以《公司法》等规则即可覆盖和调整的市场主体，不构成财政信用的主体，但很可能不时成为财政信用的受体，以及得到来自政策性金融体系的支持。类型三：原地方政府融资平台转型为地方政府设立的地方政策性金融机构，如政策性信用担保公司或产业引导基金公司。转为这一类型后，与类型一、类型二明显不同的是，其以特定金融机构定位，必须接受与其金融业务相关的所有法律法规的约束和调整，其功能作用，表现为地方财政信用的一个主体，或地方财政及其信用体系所支持的地方政策性金融体系的一个组成部分。所以，转型后，“去财政信用化”原则并不完全适用于类型三。类型四：原地方政府融资平台以混合所有制改革或以被兼并等形式，转型为与原地方政府完全脱开行政隶属关系、人事安排关系的完全市场化的公司法人（不排除其股权结构中，还有地方政府非控股性质的参股）。这种公司的业务范围不论如何选择和组合，将会不再存在明确的地域范围概念，实际上是“走出去”在全国、全球市场上参与竞争，寻求合适的投资机会和业务定位，自负盈亏。这种新的法人主体，既不成为财政信用主体，一般也不必成为财政信用受体而得到原地方政府“婆婆”特定的政策性融资支持（其他渠道的特定支持，也不做绝对排除，但可在此不议）。类型五：在实际生活中，也不排除某种由原融资平台向类型四趋近的“过渡态”。比如，调研中了解到，有的原地方融资平台被认为已完全撇清了与当地政府“隐性负债”的关系，产权结构上也已是较规范的多方持股的股份公司，主营业务在形式上，亦已由董事会与高管层面自主决策，但实际上，与原行政主管“婆婆”即当地地方政府间，仍存在“商量”、“关照”的特定关系，具体商量和相互关照的边界与内容，是非固定的、模糊的和心照不宣的，但会交织于公司为政府帮忙（甚至救急）、政府以其他形式“投桃报李”地给予支持等等场景中。这种公司有可能逐渐淡化在本地的原有“特殊身份”色彩，逐渐把舞台中心移向地域之外；但也不排除因为与原“婆婆”间的相互帮衬，形成了相对稳定的“利益共同体”关系，使潜规则替代明规则的“地方隐性负债”机制，可以继续暗度陈仓，在某些区域、某些阶段、某种局面下，形成“卷土重来”之势。类型六：原地方政府融资平台，属于已资不抵债而应做破产清算的“关停”对象，其“转型”问题遂变为如何完成资产、财务清算和人员安置的问题。这种情况下，“去财政信用化”可做出一个一劳永逸的了断。表1 地方政府融资平台转型的可能分类及与“去财政信用化”的关系
当前我国地方融资平台运行过程中存在较多问题，加重了自身信用风险，也造成了地方政府的隐性债务负担。为了遏制和防范地方政府隐性债务风险，大力推动地方融资平台转型是一个重要抓手。在推动融资平台转型的过程中，需要政府的推动、融资平台公司自身的努力，也需要财政金融的协调配合。当前，在促进融资平台转型的过程中，对融资平台的理解和认识还是有差异的。为有效促进转型，需要在中央层面制定统一的融资平台转型标准，提出转型的实质性要求和衡量转型后的融资平台是否已经做到与政府信用脱离，能够按照市场化原则开展可持续经营等方面的验证指标体系。并且，提出明确的化解融资平台隐性债务的大致时限要求和审核机制。这样，才能使融资平台的转型进退有据，验证有方，从而有效地指导和促进融资平台转型。（二）允许地方政府因地制宜制定融资平台市场化转型的战略选择和转型路径融资平台不仅数量庞大，而且区域差异和类别差异明显，因此在推进融资平台转型的过程中，要在顶层设计的前提下，充分放权，允许地方政府因地制宜地制定融资平台转型的战略选择和具体方案。这将有助于地方政府根据融资平台的区域分布或资源禀赋按照市场化原则对现有的不同类别融资平台进行整合、清理、撤并重组，在规定期限内达到转型目的。（三）契合国有资产管理体制改革，逐步实现融资平台转型后的公司现代治理结构推进融资平台公司向市场化运营方向进行转型，需要相应地按照现代企业制度构建市场化运营机制，其关键在于实现政企分离、不断完善公司治理结构。地方政府融资平台公司作为地方国有企业的重要组成部分，其改革方向也要契合我国国有资产管理体制改革的精神，实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，以管资本为主，以资本为纽带，以产权为基础，依法确立市场主体地位，建立健全现代企业制度，实现可持续发展。其中，最为关键的有：一是明确政府与企业各自的责任，建立健全的现代企业制度。为此，要硬化预算约束，转型后的融资平台公司实现项目决策、融资、建设、管理及运营责任完全独立，依据市场原则改进公司治理。二是去除地方政府对融资平台运营中的行政干预。地方政府作为出资人，可以行使投资者相关的权利，在其出资的范围内承担有限责任，利用市场手段而非行政手段引导公司的发展。（四）支持转型中的融资平台公司夯实有效资产，逐步化解政府隐性债务本着“做生意是需要本钱的”原则性要求，融资平台的转型不仅是运营方式的革新，而且是针对现有资产结构的重组。就现实情况看，一些融资平台公司为了增强平台信用，充斥了许多缺乏经营现金流的公益性资产，成为绑架政府信用的“挡箭牌”，成为市场化转型的阻碍因素。因此，融资平台转型的过程也就在一定意义上等同于融资平台的资产重组的过程。为此：一方面要按照合规性要求把一些纯公益性资产从融资平台公司剥离出来，回归政府主体，另一方面要遵循融资平台转型后的业务类型，逐步充实可经营性的公共资产或可以产生权益性收入的公共资产，以利于转型后的融资平台公司获得可持续发展的物质基础。（五）加强财政金融协调，防范融资平台公司转型中产生流动性风险防范和化解地方政府隐性债务风险是当前的重要任务。作为地方政府隐性债务主体之一的融资平台，在转型过程中需要直面地方政府隐性债务的化解问题。不过，融资平台公司隐含着的地方政府隐性债务是历史的和多因素的综合性累积的结果，防范和化解隐性债务风险也同样要把握节奏和多方施策，尤其是财政和金融措施要相互有效协调，否则容易引发“风险处置中的风险”，因此债务风险的化解既要积极也要稳妥，把握好节奏。有鉴于此，要加强财政和金融的有效协调是非常必要的。一方面，财政要在确保正常履行其应有职能的同时，积极出台有效措施统筹财政资源，努力化解隐性债务风险，另一方面金融政策也要兼顾财政化解债务风险的承受能力，协调好货币政策和宏观审慎监管关系，适度保障合理充裕的流动性，保障融资平台在转型过程中和转型后的合理再融资需求，避免造成化债过程中的“财政悬崖”，触发不必要的次生性财政债务风险。这也是融资平台转型过程中有序处置隐性债务和顺利转型的必要条件。改革开放以来，我国政策性金融机构对改善我国基础设施状况起了重要作用。1994年国家开发银行的成立与筹建三峡大坝建设资金密切相关，我国城市化的进程也离不开国开行助力城市基础设施建设融资的努力。作为开发性金融机构，在推动地方政府融资平台的转型过程中，国开行是大有可为的。（一）国开行助力转型后融资平台公司在新型城镇化中发挥重要作用我国尚处于城镇化的高峰时期，要完成城镇化率70％的目标，城建投资是重要的资金保障。无论是东部发达地区的产业转型升级还是中西部和农村的基础设施建设，巨额资金供给仍不可或缺。目前看来，融资平台最大的风险主要是基础设施融资风险。这也是造成融资平台融资增加地方政府隐性债务的主要原因。随着城市化的不断提高，除却一些纯公益性基础设施建设，不少公益性基础设施有一定现金流收益，甚至能够在全生命周期实现自求平衡。这些带有准公益性质的基础设施之所以产生现时的流动性风险，主要原因在于基础设施收益回流的周期长、收益机制不完善与金融资金供给周期不匹配之间的矛盾。转型后的融资平台公司如果能够有效解决这种矛盾，就在理论上能够实现以市场化融资方式突破流动性风险窘境，为城市化基础设施建设提供持续支撑。（二）国开行基于自身特点能够为融资平台转型提供金融支持国开行作为兼具政策性金融特性的开发性金融机构，其最大的优势在于利用国家信用发行中长期金融债券获得资金，与前期开发周期较长、资金需求体量大、回报周期长的基础设施投融资期限相匹配，在创新融资机制的基础上，有效助力转型中和转型后的融资平台公司持续肩负起准公益性基础设施建设的重任。为此，需要依托国家信用优势，创新债券融资方式。由于银行业金融机构投资于国开行的金融债券视同对政策性银行债权，风险权重为零，且国开行的债信长期稳定，可以研究发行适应不同类别城市基础设施融资的专项债券。这些债券融资若辅之以地方政府必要的政策性倾斜，确实能够为后续的准公益性城市基础设施提供期限匹配的长期建设资金，而整合地方政府的政策性倾斜和国开行长期债权资金的机制即可成为转型后融资平台公司新的作用点。（三）深化研究，转化科研成果，国开证券融智助力平台转型升级国开证券在前期研究的基础上，继续深入挖掘研究成果，结合自身业务优势制定了《科研成果转化为业务线工作方案》。2019年，国开证券组建10人项目团队，开展某融资平台转型试点，工作取得客户的高度认可。课题组进而在上述科研成果和试点经验的基础上，提出了平台市场化转型的原则和合规性指标，归纳了融资平台市场化转型的范式和标准，形成了可以复制推广的标准化产品。下一步，国开证券一方面将积极配合开发银行总分行，对平台转型后地方基础设施的接续、转型后的市场化运作，以及政府信用的构建等问题进行更加深入的研究，在推动政府投融资体制改革、支持融资平台发展转型等方面作出更多积极有益的探索。另一方面，也将进一步发挥自身优势，借助资本市场力量，综合运用公司债券、资管等资本市场产品，通过IPO、并购重组等资本市场手段，形成一套组合拳，合力促进融资平台市场化转型，实现稳增长和防风险双重目标，推动基础设施建设特别是新型基础设施建设的发展，为服务实体经济贡献力量。（四）探索“债权+股权”投融资模式，助力融资平台转型由于城市基础设施融资规模大、期限长、风险高，短期回报率低，使得逐利特征明显的社会资本对投资基础设施望而却步，也同样是商业性金融的短板。因此，国开行在地方政府融资平台转型的过程中，可以利用自身优势，参与整合转型中的融资平台公司的资产组合，借助政府的支持政策，以“股权+债权”的方式为融资平台公司补充部分资本金，以长期债权资金整合融资平台公司到期的商业性中短期融资，逐步形成与转型后平台公司承接的准公益性基础设施回收期限相一致的投融资组合，构建基础设施市场化融资的基础，这也是稳定和拓宽国开行投融资业务的重要举措。（五）积极探索参与地方政府基础设施融资的政策性金融机构在该项目评审会上，评审专家们结合十八届三中全会提出的鼓励有条件的地方成立基础设施银行和住宅银行，以及财预2017年50号文提出的“鼓励地方政府成立基础设施建设政策性融资担保公司或基金”综合分析：从长期来看，随着融资平台公司的转型和地方政府举债融资机制的规范，成立面向基础设施和住宅融资的地方性政策性金融机构可能是大势所趋。建议开发性、政策性金融机构可以借助自身的经验和融资优势，积极探索参与这一改革趋向，且可考虑采取参股合作等模式推动构建地方性基础设施融资政策性金融机构，助力融资平台的转型和可持续发展。(作者：郑文杰 贾康 赵全厚 汪文祥 廖邦政 高雪峰 吕彦 编辑：李柳嘉 )
