来源：21世纪经济报道

提要：

近日，江苏省多个城市下发红头文件，要求将市属国有企业的融资成本控制在一定范围内。其中，盐城市要求市属国有企业清退成本8%以上的债务融资；泰州市要求市属国有企业每笔新增债务年化成本原则上控制在6%以内，此举有利于防化金融风险，冲破融资链条利益固化。

近日，江苏省多个城市下发红头文件，要求将市属国有企业的融资成本控制在一定范围内。

以长三角一体化国家战略中长江以北地区唯一的中心城市盐城市，其市政府督查室和市国资委通过下发红头文件，要求市属国有企业清退成本8%以上的债务融资；

而江苏另一个城市——处于全省地理几何中心的泰州，步伐更大，泰州不仅要求市级国有企业每笔新增债务年化成本原则上控制在6%以内，甚至，区级国有企业每笔新增债务年化成本原则上控制在7%以内；市（区）下属园区国有企业每笔新增债务年化成本原则上控制在8%以内。

近期，常州也发文要求加强政府性债务融资成本管控，成本最高不得超过同期同档 LPR报价上浮15% (目前五年期贷款利率约5.46%)。

“历史上政府平台融资很多行为处于模糊地带，导致融资成本过高，动辄10%以上，对地方形成了很大的负担。”4月13日，长期关注地方债化解的长江产经研究院研究员陈柳对21世纪经济报道记者表示，这一规范性做法对防范化解金融风险非常关键。

2019年第四季度，21世纪经济报道记者曾在盐城就地方债的化解进行过一轮实地调研。之所以选择盐城，这是因为，在本轮的发展中，盐城是江苏省政府在地市债务化解中率先予以帮扶的三个地级市之一。2018年度，盐城有效化解隐性债务48亿元，实际化解107亿元，实现了债务规模、债务率双下降。其中，实际化解数更是超过了省政府的要求。

“这个文件的出台，对我们来说，是意料之中的。”4月12日晚，盐城某市属国企融资部负责人对21世纪经济报道记者表示，当前企业的融资成本控制在6%左右，最高不超过6.5%，比本次市政府要求的杠杆红线还要低出至少2个点。

上述国企，是盐城当前最大的融资平台，从2016年就开始大规模对债务结构进行整合与优化，对债务的管控被定义为市属国企的标杆。从实践中看，对地方债务的化解，按照一级政府、一级财政、一级国资的要求，赋予了地方较多的探索权限。

仍以盐城为例，在政府隐性债务化解实施方案中，提出一般公共预算安排、出让城市经营性土地、统筹土地占补平衡指标交易收入、处置有效资产化债等8条化债路径和“3个20％”（新增财力20％、土地出让收入20％、土地指标交易收入20％）用于化债的硬性要求，得到省政府主要领导和省债务管理领导小组的肯定。

其中，向省级政府争取的46亿元置换债券全部用于与市直存量债务置，另有财政预算安排10亿元用于公益性项目回购等。到2019年1-7月，盐城一般公共预算安排化解隐性债务支出累计进度超90%。

而盐城财政局一位人士也告诉21世纪经济报道记者，为防范化解金融风险，此前市级层面设有20亿元的风险资金池，发挥救急不救穷的作用，在平台兑付紧张时使用，但到目前还没有用到，意味着区域内的整体风险是可控的。

不仅如此，上述融资部负责人还向21记者透露，2020年第一季度，公司的直融发行成本控制在3.13%—4.15%之间，其中有约10个亿是最低的3.13%。

“这是市国资部门对市属企业降低融资成本的要求，是政府加强平台债务管理、严格控制融资成本、规范企业融资的积极举措。”4月13日，四大行之一的盐城某分行一位负责人对21世纪经济报道记者表示，“银行当前的工作重点仍是加强和企业的主动对接，沉下去了解情况，服务具体项目融资需求。”

陈柳认为，近年来各个地方和部门对平台融资进行了一些规范措施，对金融机构来说，东部地区省份的市县平台总体上相对来说风险可控，具备了降低融资成本的条件。一位与21世纪经济报道记者联合调研过盐城的市场投资人对此表示，经过近几年的积极调整，城投融资环境得到明显改善，地方平台借机降低融资成本，这是东部地区的大趋势。

从事财务与审计的上海财经大学教授宋文阁对21世纪经济报道记者表示，盐城和泰州等城市的做法，综合考虑到了区域内企业实际资产负债损益情况、企业的盈利情况及区域的财政水平等情况，加强了融资合规管理，有效控制平台企业系统性金融风险，尤其是防范财务风险。

“投资人对我们的定位非常认可，那就是功能性地方国企。”上述融资部负责人向记者解释，目前公司拥有城市、土地、文旅、市政、地产等5大板块，有望在2021年实现1000亿规模，并冲击AAA评级信用。

在盐城市委市政府2020年3月16日下发的《关于进一步优化全市营商环境的实施意见》中，降低融资成本是为地区性营商环境优化中的一个刚性指标。

那么，一个地级市为市属国有企业融资敲定成本红线，从融资的角度看，到底意味着什么？甚至，从泰州的要求看，比盐城还要跟进一步。

• 泰州不仅要求市级国有企业每笔新增债务年化成本原则上控制在6%以内；

• 甚至，区级国有企业每笔新增债务年化成本原则上控制在7%以内；

• 市（区）下属园区国有企业每笔新增债务年化成本原则上控制在8%以内。

也就是说，盐城泰州等地级市，实际上是在治理各个平台融资的乱象，力争在地级市范围内统一标准，规范运作。事实上，盐城泰州对国有企业要求的债务成本红线，对诸多平台来说，实践中就是大规模压缩了非标业务。

上述四大行之一的盐城某分行一位负责人就表示，在之前的防范化解金融风险中，考虑到做非标期限较长，没有使用表内续表外，也没有表内项目还表外，继续走表内。2019年，该分行仅有2笔非标业务，且接受省行的直接管控。

宋文阁表示，从近些年各地各级纪检监察部门披露的部分涉及国有企业领导人的案件可以看出，市、区国资平台企业负债规模较大，使用了权益融资、债务融资等复杂多样的融资方式，因此利益掮客多、环节多，甚至有的通过权力控制层层加成加价加码，最后到资金使用的平台企业普遍达到10%以上。

这有现实基础。此前江苏省镇江市，因为主动披露债务情况而被市场高度关注，其纪检监察部门的深度介入就是化解债务的重要手段之一。

在镇江有关行防范化解债务风险的文件中，就对地方平台举债进行了制度性约束和监管，改变了过往一个平台的主要负责人、开发园区的主要领导或乡镇级别的一把手，就能直接决定融资、发债规模和利息的现象。

“这就打破了国有企业融资链条上的利益固化。”

宋文阁进一步指出，盐城和泰州等城市的做法，通过资产负债约束，尤其是减杠杆、去负债、优化债务结构，大力推进平台企业市场化转型，具有借鉴和推广意义。不过，有市场投资人表示，下发文件仅仅是表明开始，表明态度决心，关键看具体做法，尤其是增量资金的来源，不能走老路子、不能留后遗症。

除了降低融资成本以外，多地政府还要求推进全市国有平台主体信用提升，提高国有平台公司市场认可度，支持鼓励国有平台依法开展市场化融资，增强直接融资能力。例如：常州就要求常州市交通产业集团主体信用评级提升至AAA，常州市晋陵投资建设集团主体信用评级提升至AA+。

早在2019年末，泰州下面的泰兴市就把泰兴4大AA发债主体：智光环保，兴黄综合，虹桥园工业，成兴国投，合并为泰兴市中鑫投资集团有限公司（中鑫集团将升格AA+），由泰兴市国有资产管理委员会办公室直接控制。

此举加快了城投跨越发展，盘活存量、优化增量资产，充分发挥国有资本规模效应，实现了政府投资的放大效应。政府可通过对中鑫集团的支持，同时实现对下属4家AA发债主体的信用支撑，从原先的1：1变成现在的1：1+4。不仅提高了区域城投抗风险能力，并且又多出一家AA+平台公司。截止至去年8月份，共有71家城投主体评级被上调，其中上调家数最多的地区就是江苏。