第二届政府投融资平台公司转型发展专题研讨会于12月6日在山东宁阳隆重举办。此次研讨会由中国城盟控股集团有限公司主办，南京城盟资产管理有限公司、山东宁阳乡村振兴学院、山东宁阳统筹城乡发展有限公司承办，山东复圣文化产业股份有限公司、江苏城盟智库城市发展有限公司、宁阳家风教育培训学校协办。

会上，几位专家围绕当前国资国企改革的困境与路径；地方政府债务问题的破局之策；财政部官方拟出的平台公司转型评价指标；新形势下政府投融资平台转型之路等业内热点问题作了主题报告。为更好地把此次研讨会上的报告精华传递给各位未能参会的领导并帮助各参会领导温故知新，“城盟智库”微信公众号将陆续发布专家演讲稿，以期能在各位领导日常投融资工作中给予一点微薄之力，欢迎持续关注！

以下是中国城盟控股集团总监张翔宇在专项研讨会上的主题报告《新形势下平台公司转型与发展》核心内容。

张总监重点结合了目前地方市县一级国有平台企业面临的转型问题、难点，并结合“宁阳模式”经验畅谈解决之道。报告主要分三个模块：

一、2019年行业政策形势变化趋势

本轮监管周期起源于2014年的43号文件。随着近年来监管政策趋严，偿债压力增大，融资难度提升，以及金融体系去杠杆的压力，资本市场面临的流动性压力不断增加。步入2020年，地方政府融资平台可能面对更为严峻的形势。当前宏观经济形势呈现“L”型走势，且步入2019年，我国商业资本、产业资本、金融资本三大资本全部出现过剩情形，导致目前宏观经济形势整体趋势下行压力进一步增大，对平台公司投融资工作产生巨大外部影响，加快调整转型关系到平台公司的生死存亡。应对形势变化，近年来，在县政府的大力支持下，宁阳统筹持续在实体化、市场化、专业化建设方面加大投入，企业从融资平台成功向“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展”的市场化运营主体实现转型，基本上达到了刚刚楚主任提出的对平台公司的转型要求，而我们在座的其他平台公司，有的才起步，有的政府债务问题还没厘清，时间不等人，一定要尽快争取上级支持，加快各方面转型工作，否则投融资工作一定非常难以开展，又怎么能为市里、县里做贡献，不能形成恶性循环。

二、地方国有平台企业转型工作内容

以债务管控不可能三角为开篇，重点说明了管好平台、管好债务是地方政府的责任。平台公司承接了大量政府性债务，为地方民生建设发展事业做出了贡献，从而形成当前隐性债务、平台债务等地方政府性债务问题。平台公司目标是完成政府的事业，本身不具有自利性，具有外部性、利他性，所以在当前困难时期，寻求地方政府救助是客观结果。当地政府给予平台公司更大的政策、资源、财力支持也是应对当前区域经济下行的积极作法。

由于地方债问题，近年政府对平台公司越来越关注，以前很多政府部门都认为融资平台就是财政的一个钱袋子，干不了什么活，还搞了一堆债。现在情况发生了不少变化，结合我司项目组的工作经验，当前不少平台公司面临的问题不是政府要不要支持的问题，而是地方政府怎么给予平台公司更有效地支持。

所以近年平台公司转型改革工作应重点是在“如何盘活地方国有资产资源”和“如何发挥地方国有资本对调整地方经济的作用”两个层面展开深度思考。宁阳统筹近些年以“复圣文化园建设开发项目”为依托，在县政府与相关部门的支持，全面整合了公园周边土地及文化资源，提升了“复圣”品牌价值，带动了周边人居环境的整体提升，为宁阳东部新城建设做出巨大贡献，形成了“宁阳模式”。同时统筹公司通过项目带动，资产质量得到了较好提升，使投融资工作风险可控，也实现了较好地循环，是对这两方面思考最好的注解。

各位在座的领导，“宁阳模式”给我们借鉴了什么呢？剖析问题，解决问题，统筹公司的转型发展与我们一样，肯定也遇到很多、很多困难。我认为有一个关键，就是政府为了推进地方经济建设，出资成立平台公司，平台公司通过市场手段更好地承担完成政府任务，地方政府与平台公司在一定程度上形成了默契。这种默契，用官方的话说，就是形成了机制。像不少区县级平台公司，什么都都没干，政府也不知道你干了什么，一问发现还有几笔融资，现在要到期偿还了，企业没办法，政府又头疼，缺乏机制，这样下去肯定不行。

三、持续推动国有平台企业规范发展

结合渝府办发 〔2017〕 74号、陕财办预〔2018〕 66号、浙委办发〔2017〕88号、以及湖南《关于清理规范政府融资平台公司管理的通知（代拟稿》等地方省份关于加强平台公司管理的做法和方式，说明了在当前形势下“少搞数量、重在质量”的发展理念。

尤其对区县级平台，千万注意不要受金融机构与行政思维的影响，把本身就不多的优质资产资源进一步分散或拆分，虽然短期有利于迎合金融市场筹集资金，但不利于加强债务管理、提升抗风险能力和盘活存量资产。尤其是在当前财政部不断追责地方政府违规举债（这点下午赵主任还会进一步阐述），且金融市场不断收紧的情况下，一定要加强对区县主体平台公司的支持，不断推进整合重组工作实现主体平台做大做强做优。

与一般国有企业不同，未来我们认为无论平台公司多么市场化，平台公司“背靠市长、面向市场”的定位仍不会有一丝改变，平台转型就是从政府融资职能向具备市场化融资、基础设施建设、国有资产运营和产业投资四大职能定位转变。平台公司的市场化是融资操作层面的市场化、是项目运作层面的市场化，而不是以市场化盈利为企业发展目标。平台公司的战略发展目标必须围绕服务地方经济社会发展这一终极目标，通过职能的拓展，达成阶段性多目标体系（包括城乡建设、公共服务、民生事业、投资融资、以及企业财务平衡等多重目标）。这是业业内优秀平台公司一贯坚持的观点，也是地方政府为什么支持平台公司加快转型的根本原因。

一、平台公司转型国有资本投资运营公司的探索

第一，积极向平台公司集聚地方国有资产。当前经营性事业单位的改革及资产的整合正在平台公司转变。例如：近年来，不少地市，如成都、重庆，现有的存量国有资产，基本都在平台公司手里，剩下的资产，分散在事业单位、工业型国企手里。按照一般的经验，说国企改革，如果平台公司改不好，我们的国企改革就是失败的。手握地方绝大多数优质国有资产的平台公司做不好，那地方国资国企改革真的无从谈起了。所以，做好平台公司转型就是做好地方国资改革

第二，在新形势下，国有平台企业依然要做大做强做优。平台公司的核心，是要服务地方发展。从2017年以来，中央和地方最关注的是防范地方债务风险，并且明确中央不会为地方债务兜底。地方债务风险防控基本的稳定剂就是地方优质国有资产的盘活。过去十几年，地方平台融资靠政府信用。但2014年新《预算法》后，地方政府信用和平台融资脱离是大势所趋。这个脱离有个过程，现在一些地方已经差不多了。但问题是平台公司的债务和融资并没有随之剥离，在紧缩周期下，平台公司融资就会跟不上。政府背书脱离了，但政府债务并没有剥离。平台公司要想保命，政府必须全力支持。真金白银输血只能解燃眉之急，况且很多地区燃眉之急也解决不了。所以中长期来看靠造血。财政造血，平台也可以造血，造血延续债务，不至于出现风险，再靠中长期财政、土地和国资经营化解债务问题。平台造血，靠的是资源的盘活。

第三，只有推动平台公司转型才能真正盘活国有资产。集中国有资产资源后，国有平台企业就是利用于投融资工作，逐步推动国有资产的整合与盘活，从而再进一步提升投融资能力，发挥更大作用。在我国，盘活国有资产，财政局、国土局、水利局、城管局等政府部门做不起来，相应的事业单位做不起来，也不能寄希望于民营企业。国有资产的盘活，二十年前依靠变卖，未来必须得依靠平台。平台公司天然就是为资本运作而生。市场化经营、集团化管控、资本化运作，是地方国资盘活的核心手段。谈国有平台企业改革，国有资本投资运营公司是总方向。国有平台企业就是国有资本投资运营公司的1.0版本。

第四，为什么要平台公司来盘活国有资产。过去二十年以来，土地资源是国有平台核心资产，地方土地财政是城镇化建设的最大保障，大拆大建的城市发展模式是城镇化初期阶段的必经阶段。但从长远来看，土地财政终究不可持续。地方发展动力最终还是要从土地转向产业、实业。地方过去城市建设沉淀下来的很多资产，不论是公益性还是经营性，都会转向运营阶段。所以，国有资产的盘活，很重要的是沉淀的城市资产的盘活。而这个城市的资产，体系非常丰富，平台公司才能依靠政府支持，对全部的资产资源进行分配调整。资产有的能看见，有的看不见，未来要盘活的更多是看不见的资产。比如广告、商誉、空间、权力。改变国资管理体制，实施“管资本”，有利于放权放活，放下去的由平台公司承接做好，上收的由行业主管部门继续履行行政监管职能。

二、面向十四五，改革转型重点建议

一是要加快国资监管机构职能转变、 实现从管企业向管资本转变。在强化监管、防止流失的前提下，把更多的精力放在增强企业活力、激发企业家干事创业上来，要加快推进国资监管机构的职能转变，完善出资人监督的权力和责任清单，依法落实企业的法人财产权和经营自主权。要创新监管的方式手段强化事中、事后监管，切实减少事前审批和核准事项。

二是改革国有资本授权经营体制、 加快改组组建国有资本投资运营公司。推动国有资本投资运营公司的组织构架、 管控模式的改革， 进一步打造市场化运作的专业性子公司，不断推进国有经济重组优化。

三是要积极推进混合所有制改革， 加强子公司管理与发展。对于平台公司出资设立的企业， 对主业处于竞争领域的商业类公司， 要鼓励加大混合所有制的改革力度，以混促改， 加快转换企业经营机制， 特别是要在完善公司治理、市场化选人用人、 加强激励有效性等方面取得实质性的进展， 积极探索有别于一般国有独资企业的公司治理和监管模式。

四是推进中国特色现代国有企业制度建设。深入推进中国特色现代国有企业制度建设， 把加强党的建设和完善公司治理统一起来，深化落实董事会职权， 在授权、 放权上取得看得见的进展，推动完善市场化选人用人的薪酬激励约束机制， 加快建立职业经理人制度， 在更大范围、 更大力度地推行经理层的任期制和契约化。

五是加强与政府沟通、 统一思想， 形成合力， 取得实效。平台公司改革转型是一项综合性改革， 实际上就是要把全国各地各项改革尝试所积累形成的经验推广、吸收， 因地制宜， 充分利用好现有的政策包和工具箱， 推动各项改革的持续深化， 打造改革尖兵， 发挥示范作用， 努力发挥国有资本改革在经济社会发展中的基础作用和龙头作用。

面向“十四五” 国有平台企业还是要紧紧围绕着增强活力、提高效率、 坚持问题导向、突出重点和关键环节， 以“众人拾柴火焰高” 的思路，打好改革转型的攻坚战， 力争取得实实在在的成果。