第二届政府投融资平台公司转型发展专题研讨会于12月6日在山东宁阳隆重举办。此次研讨会由中国城盟控股集团有限公司主办，南京城盟资产管理有限公司、山东宁阳乡村振兴学院、山东宁阳统筹城乡发展有限公司承办，山东复圣文化产业股份有限公司、江苏城盟智库城市发展有限公司、宁阳家风教育培训学校协办。

会上，几位专家围绕当前国资国企改革的困境与路径；地方政府债务问题的破局之策；财政部官方拟出的平台公司转型评价指标；新形势下政府投融资平台转型之路等业内热点问题作了主题报告。为更好地把此次研讨会上的报告精华传递给各位未能参会的领导并帮助各参会领导温故知新，“城盟智库”微信公众号将陆续发布专家演讲稿，以期能在各位领导日常投融资工作中给予一点微薄之力，欢迎持续关注！

以下是财政部财政科学研究所金融研究室主任，博士研究生导师赵全厚主任在专项研讨会上所作的主题报告《地方政府债务管理与融资平台转型》精华版。

此次研讨会赵全厚主任认为地方政府债务管理与平台公司转型存在因果关系，所以可将两个独立的问题，归为一个综合性问题。鉴于融资平台转型实则是因地方政府债务而引起的，因此融资平台转型是一个政企一体化走向市场化的过程，地方政府债务管理也是其中不可缺少的一个关键环节，并根据财政部官方对于融资平台转型的要求，制定官方认证的融资平台转型评价指标模型。

（一）地方政府性债务是地方政府债务与隐性债务的集合

地方政府性债务最早起源于上世纪八十年代广东农民的修路贷款和九十年代苏南兴起的乡镇债务，始称乡镇债。乡镇债务是如何产生的呢？是为推动乡村建设而产生的，不投入、不建设就没有债务。当时，受“要想富、先修路”思想的影响，乡村修建了许多的道路，包括后来乡镇企业的发展，都是萌生我国的地方政府债务的根源。地方政府性债务起源于乡镇债，同时也说明当时城市建设尚未开始，所以当时的城市几乎没有债务问题。但是，自上世纪90年代末期，城市房地产改革和住房制度改革以来，经营城市的理念开始兴起。城市债务的发行规模逐步超过乡镇债务的发行规模。未来随着城镇化建设的逐渐饱和、中国地方政府性债务的政策和关注点的延伸，地方政府性债务可能又要随着乡村的又一次振兴，再一次返回乡村，这是历史发展的必然规律。

地方政府性债务和地方政府债务又存在着包含的关系，尽管两者的主导词都是“地方政府”，但是显然，地方政府性债务要大于地方政府债务。同时，未来地方政府性债务并不能够涵盖所有需要管理的风险。因为从2018年《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）和2019年6月30日中办国办《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》(中办发〔2019〕33号）的文件可以看出，未来的地方政府债务可能又成为小概念。目前来看，地方政府性债务既包含地方政府债务又包含地方政府隐性债务。从某种程度上讲，如何从定性、定口径的角度确定此类地方政府性债务，是长期困扰政府债务研究及财政研究的重大课题。所以在国发43号文尚未颁布之前，财政部曾起草过的一份《国务院关于加强地方政府债务管理》受到人大立法委的指正，他们认为，在中央还没有授予地方政府发债权以前，财政部草率的起草一份要求国务院加强地方政府债务管理的文件是不明智的。但法律届人士认为，确需将与地方政府息息相关的，性质有密切关系的，名义上不是地方政府债务，实际上又的确是地方政府的债务定性，最后此类债务被赋予了一个具有中国特色的名字——地方政府性债务。

（二）地方政府性债务

地方政府性债务名字诞生的时候，实际上地方政府债券还没有发行。直到2014年通过预算法和出台43号文，才有了现实性和目标导向，因为自2015年预算法出台才有了地方政府债务的概念。改革开放40年，我国在经济体制改革中一直有两个关键事件，第一个是政资分开、第二个是政企分开。43号文的核心就是在举债方面，开宗明义的要求政企分开。政府不得让企业发债，企业不得为政府举债。自此以后，财政部在原来43号文的基础上一直往前推进，相关研究逐步加大。

（三）地方政府隐性债务

地方政府隐性债务和地方政府债务从法律的角度而言没关系，按照国办函88号文的要求，地方政府对地方政府隐性债务只承担民事责任，不承担行政责任和兜底责任，两者之间不是法律上的关系，只是财务上的关系。但是这也导致了一个问题，是否此前所有的与地方政府在财务上有关系的是否都是地方政府性债务，银监会为此在2010年6月的国发19号文颁发制定了名单制。认为，但凡与地方政府有财务关系的，都是地方政府性债务。事实上，并非所有与地方政府有财务关系的，有金融资金关系的都是的地方政府隐性债务。比如，地方政府下辖的某钢铁集团公司的对外负债，其自身的债务并不是地方政府隐形债务。所以27号文写作的初衷认为地方政府隐形债务是，地方政府出资的，为地方政府公共目的服务而形成的债务。但是由于该定义难以界定，所以随着地方政府隐性债务随着规模逐步的缩小，最终颁布的27号文又回到财政部开始的概念，即地方政府法定债务与违法违规融资的债务的集合。地方政府隐性债务文件经过一年多的时间验证，到2018年下半年口径又改小了。随着口径减小，隐性债务的额度也减少了。原本认为我们的地方政府隐性债务至少已经达到40万亿，甚至100万亿以上。在口径改小以后，实际数额就没有那么大了。只要这些隐性债务不再进行违法违规融资了，那就不会产生隐性债务，因为违法违规是显性的。

我国的地方政府隐性债务主要反映在以下几个方面：一是融资平台为政府融资部分的债务。地方政府融资平台为地方政府形成的地方政府隐性债务，是地方政府为其出具安慰函、承诺函、担保函等等的一系列函形成的。因为中发27号文对出函的定义认为，不出函的只有财务责任，慢慢通过市场化包装债务就转化出去即可。二是PPP“明股实债”、政府购买服务的违规部分、政府股权投资基金和引导基金的非合理的劣后性债务，以及不合理定价的金融回租等定价形成了的一种债务性闭环，也是地方政府隐性债务的范畴。

防范地方债务风险的确很重要，但是不能为防范债务风险而不进行举债融资，这是两个概念。中国经济起飞的过程，固然有改革开放的大思路在前，同时也与地方政府债务有密切关系。所以地方政府债务管理是一项复杂的系统性工程，可以从四个视角进行管理：

（一）基于年度预算和中长期财政预算的视角

改革开放之初，面对一些的现实问题，例如：工人的工资涨不起来、企业没有分红收益、基础设施建设欠账。中央把每年有限的财政收入给公务员发工资、给老百姓增加补贴，尽可能用于改善老百姓生活。同时，通过发行国债，基本上承担起必要的建设任务。但是受年度预算的综合性和有限性约束，中央政府采取的进一步措施就是施行拨款改贷款，将贷款投资于基础设施投资项目建设，造就了我国经济的飞速发展，所以不借债就没有经济的起飞，经济不起飞也是一种风险，是社会进步的风险。

（二）基于代际的视角

每个财政年度的资金是有限的，但是一个基础设施项目一般使用寿命是几十年。仅靠年度的出资难以满足整个项目的全部资金需求，如果每年收支以年度平衡预算，基础设施项目建设没有债务的融通工具进行纵向的、时间轴上的调整是不现实的。基于代际角度来说，城市基础设施是耐用品，涉及到几代人消费，通过债务、预算限制、每年的偿还，纳税来形成代际公平，债务平滑是合理的选择。从这意义上说，中国的市场经济发展到今天，不借钱是不行的。换句话说，现代市场经济就是一定意义上的债务经济，不然金融无法繁荣。金融活跃的时代，就是债务盛行的时代，这点不容置疑。

（三）基于比较的视角

从国际比较来看，我国城镇化建设和发达国家的情况大不相同。老牌资本主义国家城市化进程实际上比较渐进和缓慢，经历了一二百年的历程，现在城市发展水平总体较高，很少像发展中国家那样，需要在一个阶段集中投入大笔资金来体上还比较推动城市建设。很多国家在城镇化建设高速发展的过程中，都是地方政府债务规模大于中央政府债务规模。但当城镇化发展到比较饱和的阶段，中央政府的债务就会比地方政府债务规模大。因为中央政府债务不仅用于投资，很多还是用于债务性消费。2014年修改的预算法规定，地方政府在投资项目时可以发行债务，债务资金只能用于建设性投资项目。言外之意是，不能将借款用于债务性消费。专项债务发行必须要有资产，无法形成资产的就违规了。然而中央政府债务资金既可以用作建设项目，也可以用于债务性消费。因为中央政府的非经营性项目建设支出是用于调节经济，刺激消费需求的。例如美国迄今为止的地方政府债务只剩下4万亿美元，而中央政府的债务高达20多万亿美元。因为中央政府债务不必偿还，且可以不停增发。中国也有这样的情况，比如深圳和上海。从某种意义上说，城市建设的饱和度越高，政府债务就处于相对低缓的时期。

（四）基于收益拓展的视角

通常，城市建设投资的效益体现在将来，是为城市未来的发展打基础的，城市基础设施和公共设施的改善、环境的美化，公共服务能力的增强必将带动城市未来价值的提升。只要把债务的收益解决了，形成债务的借用还闭环了，债务风险也就解决了。所以现代债务扩展的理念就是，用未来的收入预支现在推进城市建设的支出，利用相关利益者的得益来切割成现金流，通过“债务融资——溢价物品收益”机制在时间轴上平移未来的收益，通过城镇化辐射的相关利益者形成“合力齐聚”来内化融资需求，解决了这个纵向的时间轴问题，解决了横向的范围问题，形成一个有效的资金回流机制，那么政府的风险就会降低到最小值。

 （一）债务化解的两条政策主线

基于风险防范视角谈地方债管理理念，就是要从风险防范的视角做好现金流、关注增长率。谈及债务问题提到最多的就是债务总额量大，然而，关注债务总额分子的同时也需要关注资产这个分母。风险是债务额和产出或资产相比较的相对数，存在分子推动分母、分母约束分子的关系。举例来说，负债5万不一定比负债50万风险要小，债务分子和资产分母比例小，风险才算小。所以说金融、财政和企业风险是相对的，分子做大、分母不变，债务风险就会急剧攀升。自2018年723常务会议以来，政策基本回到两条主线上：一条是化解债务不能忘记财政自身职责，讲究财政可持续性，例如财政债务偿还可承受能力。财政可持续性不是指财政借还，而是在保证财政是财政的前提下，进行债务化解，否则就是形式主义；另一条主线是化解债务不能忘记地方政府稳投资、稳经济的必要措施，一味缩小分子存在潜在风险，化解风险不仅指防住财政风险这个表面风险，同时也指不增加社会风险。财政是治理国家和社会的重要支柱，理顺两者关系尤为重要。例如社保、低保作为社会安全网建设的主要部分，起初设立并非为了民生，而是为了安全，是为了保证富人有肉吃的同时也能保证穷人有热汤喝。这两条是债务的理念和政策必须要坚守的底线思维。

 （二）债务管理的九项措施

债务是把双刃剑，用不好则有所损害，用得好则有所增益，中央出台一系列政策拓展债务创收方式和“开好前门”。第一，地方政府构建规范健全的举债融资机制，通过一般债券和专项债券规范地方政府合法合规融资。第二，鼓励开展规范的政府与社会资本合作，让PPP重回一定活跃度。第三，不断创新投融资方式，如规范的股权投资基金（政府引导基金）、融资租赁、资产证券化等。第四，遏制隐性债务增量，严厉打击违法违规融资和促进融资平台转型。第五，通过置换债券、资产资金和金融平滑等方式逐步化解存量隐性债务。第六，保持化解债务的“财政可承受能力”，就是指财政用于发工资、改善民生、维持政府公用经费正常标准、还法定债务的利息、投资财政预算中的重点投资项目。一定不能让财政不成为财政，而只成为化解债务的工具。地方如果只忙于还债而不干活，就无法有效推进基建项目，意味着做不大分母、经济疲软无力，最终还不上债务并陷入恶性循环，目前宁可冒项目风险也不能冒宏观风险。第七，聚焦专项债券融资带动作用，必须发挥专项债券带动作用和金融机构市场化融资优势，精准聚焦重点领域和重大项目，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，并积极鼓励金融机构提供配套融资支持。第八，降低部分基础设施项目最低资本金比例。1996年施行政府基础设施盈利性项目最低资本金比例，一部分资本金必须具有抗风险能力，股东投资不能中途跑路。现在正在往下调整项目最低资本金比例，于2015年和2019年分别调整一次，项目资本金比例的下调有助于基建项目提升融资能力、提升杠杆率，扩大投资，该制度的调整是政府调节投资的主要手段之一。第九，对政府与社会资本合作政策进行调整。《政府和社会资本合作模式操作指南（修订稿）》指出本级政府为实际控制人的企业不得作为社会资本参与本级PPP项目，仅涉及建设，不包含运营或维护内容的项目，不适宜采用PPP模式。此外，项目实施机构应根据项目实施方案重点从定量方面开展物有所值评价工作，指南要求项目进行精细化准备以降低项目风险。

（一）融资平台转型的本质

融资平台转型不是一个融资平台如何实现企业现代化的问题，而是走向资产约束的问题，融资平台转型和融资平台成为现代企业不存在绝对关系，只存在相对关系。所以说融资平台转型是债务管理概念而非企业治理概念，是政策概念而非发展战略概念。只要融资平台不依托政府信用融资、不形成新的隐性债务、实现可持续发展、形成资产债务约束的刚性化，融资平台转型就算成功，不受政策限制。所以说融资平台转型的最低要求是转型成为一般国有企业，而成为什么形式的国有企业都没问题，国有企业改制改革属于国资委管理范畴问题，而非财政部。这和43号文要求政企分开、剥离政府融资职能一脉相承，融资平台转型并非难事。

 （二）融资平台转型核心问题

转型是一个过渡性和政策性的概念，不依托政府信用融资、不形成新的隐性债务是核心，但不是全部。就融资平台转型核心来说，第一，不能利用政府信用新增违法违规融资，形成新的隐性债务。第二，融资平台隐性债务需要动用自身资产化解。总结来说就是“遏制新增、化解存量”，转型后融资平台运营机制如何改制只涉及思维问题，而不涉及政策合法合规性问题。转型后的平台存在两种发展思路：一是破产清算，金盆洗手；二是转战市场，融资剥离，如园区融资平台只做园区房地产开发业务。就融资平台转型过程来说，转型过程中必然伴随着资产的重组，以实现平台的可持续发展。重组过程包括剥离无效公益性资产，充实可经营的公益性资产并明确其产权和归属，以及注入必要的现金以应对隐性存量负债。就融资平台转型后可持续发展来说，政府关心融资平台转型后的可持续发展也是为了观察融资平台是否暗地里和政府仍有融资联系，而非关心其是否实现市场化治理，说到底仍是关注债务问题。

 （三）融资平台转型评价指标

融资平台转型有一个非常值得关注的问题：融资平台转型后业务收入还有一部分来源于财政的是否就说明转型尚未成功。根据财政部大量的数据证明，不能从融资平台收入来自于财政而下转型未成功的定论，例如部分企业以接政府污水处理项目为生，所得收入依靠自身处理污水的技术和效率，这种运营方式相较于政府PPP效率更高。总结来说，从官方角度来看衡量融资平台转型成功的核心要素就是不新增隐性债务、尽力化解存量债务和全力查清项目资金和收入来源等，由此形成“上下通气”的融资平台转型评价指标，以供大家参考查阅并以期细化和完善。

会上赵全厚主任展示拟定的

融资平台转型评价指标