本届专题研讨会上，清华大学中国企业研究中心研究员、国务院国资委研究中心原主任楚序平，以党的十九届四中全会的会议精神论述当前国家治理体系下国有企业的性质与作用，未来国有企业改革的总目标以及国有企业改革的重点。由此引出国有企业改革的重心在于国有资产管理体制的改革，以及当前国有资本投资运营公司系统性流程，最终得出城市平台公司的改革需要在中央政策的引导下，解决债务问题，做好产业规划、金融服务和人才培育等工作。为更好的帮助各参会代表理解改革文件精神，楚序平引用了大量的国有企业改革实例论述国有企业改革的成功经验。

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）从党和国家事业发展的全局出发和长远出发，对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出了重大战略部署，对国有企业改革提出了明确要求。

一是明确国有企业的性质、地位和作用。再次明确公有制为主体，多种所有制经济共同发展的社会主义基本经济制度，更好发挥政府作用，全面贯彻发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，加快现代化经济体系。

二是确定国有企业改革的总体目标。明确全面深化改革目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，牢记使命、不忘初心，国有企业改革的总体目标是实现国有企业治理体系和治理能力现代化。

三是提出国有企业发展的目标。推进国有经济布局优化和结构调整，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本，培育具有全球竞争力的世界一流企业。

四是深化以管资本为主的国资体制改革。必须深化国有企业改革，完善中国特色现代企业制度。形成以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用。

五是坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存。坚持多劳多得，着重保护劳动所得，增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，提高劳动报酬在初次分配中的比重。健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。

六是把握好当前改革的重点。第一，要深化四梁八柱性质的改革，以增强微观主体活力为重点，推动相关改革走深走实；第二，要加快国资国企改革，坚持政企分开、政资分开和公平竞争原则，做强做优做大国有资本；第三，加快实现从管企业向管资本转变，改组成立一批国有资本投资公司，组建一批国有资本运营公司；第四，积极推动混合所有制改革。

七是研究制定国有企业改革三年行动方案。党的十九届四中全会对重大战略部署和大政方针已经确定，现在的关键是狠抓落实。所以未来三年是关键的历史阶段，要落实好国有企业改革顶层设计，抓紧研究制定国有企业改革三年行动方案，明确提出改革的目标、时间表、路线图。

最后，习近平总书记指出，要以增强国有企业活力、提高国有资本效率为中心，全面推进国有企业改革发展。为更好的创建世界一流示范企业，2019年，国资委出台《关于中央企业创建世界一流示范企业有关事项的通知》，选定10家央企单位，作为创建世界一流示范企业，力争建设“三个领军”、“三个领先”、“三个典范”的世界一流企业。其中，做到“三个领军”就是要成为在国际资源配置中占主导地位的领军企业，成为引领全球行业技术发展的领军企业，成为在全球产业发展中具有话语权和影响力的领军企业。做到“三个领先”就是要在全要素生产率和劳动生产率等方面领先，在净资产收益率、资本保值增值率等关键绩效指标上领先，在提供的产品和服务品质上领先。做到“三个典范”就是要成为践行绿色发展理念的典范，成为履行社会责任的典范，成为全球知名品牌形象的典范。

《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：要改革国有资本制授权经营体制，组建两类公司：国有资本投资公司、国有资本运营公司，服务于国民经济命脉的重要行业和关键领域，以及发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全，所以国有资产管理体制改革主要包括：

一是国有资产管理体制改革的总体设计。按照1+N改革政策体系，2015年8月，出台了《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，这是国资国企改革的核心文件。同时2015年11月，《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，2016年12月，中央深改组《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，明确了改革和完善国有资产管理体制的总体要求、基本原则、主要措施等。

二是国有资产管理体制改革的要求。2015年，国务院颁布《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号），推动国有资产监管体制改革。抓好“一个转变、两个清单、三个归位、四个重点”。“实现一个转变”，就是实现以管企业为主向以管资本为主的转变；“建立两个清单”，就是制定出资人监管权力和责任清单；“实现三个归位”，就是依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位；管好“四个重点”，就是重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。

三是国有资本授权经营体制改革的主要目标。出资人代表机构加快转变职能和履职方式，切实减少对国有企业的行政干预；国有企业依法建立规范的董事会，董事会职权得到有效落实；将更多具备条件的中央企业纳入国有资本投资、运营公司试点范围，赋予企业更多经营自主权；到2022年，基本建成与中国特色现代国有企业制度相适应的国有资本授权经营体制。

四是国资委的职能转变。2019年11月7日，《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》（国资发法规〔2019〕114号）指出管资本的五项内容：（1）加强资本布局整体调控，进一步发挥国有资本功能作用。（2）强化资本运作，进一步提高国有资本运营效率。（3）优化资本收益管理，进一步促进国有资本保值增值。（4）维护国有资本安全，进一步筑牢防止国有资产流失的底线。（5）全面加强党的领导，进一步以高质量党建引领国有企业高质量发展。

2018年7月，国务院颁布的《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发[2018]23号），确定国有资本投资和运营公司是改革国有资本授权经营体制，实现国有资本所有权与企业经营权分离，实行国有资本市场化运作的载体。两者互为交叉但又各有不同，其特点主要体现在五个方面：

一是试点目标方面。国有资本投资公司是要促进国有资本合理流动，优化国有经济布局和结构调整，向重点行业、关键领域和优势企业集中；而国有资本运营公司的任务是要提高国有资本配置和运营效率，更好服务经济社会发展的战略需要。

二是功能定位方面。国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，通过开展投资融资、产业培育和资本运作等，推动产业集聚，化解过剩产能和转型升级，培育核心竞争力和创新能力，着力提升国有资本控制力、影响力。国有资本运营公司是以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，以财务性持股为主，通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资本合理流动和保值增值。

表：国有资本投资公司与国有资本运营公司的区别

三是治理结构方面。国有资本投资、运营公司不设股东会，由政府或者国有资产监督机构行使股东会职权，政府或者国有资产监管机构可以授权国有资本投资、运营公司董事会行使股东会部分职权。按照中国特色现代国有企业制度的要求，国有资本投资、运营公司设立党组织、董事会、经理层，规范公司治理结构，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，充分发挥党组织的领导作用、董事会的决策作用、经理层的经营管理作用。

四是运行模式方面。（1）国有资本投资、运营公司要按照市场化、规范化、专业化的管理导向，建立职责清晰，精简高效、运行专业的管控组织架构；（2）建立完善的法人治理结构，并通过股东大会表决、委派董事和监事等方式形式固定权利，形成以资本为纽带的投资与被投资关系，委派董事、监事需履行忠实和勤勉义务；（3）通过建立派出董事、监事候选人员库，建立并完善选人用人机制；（4）要加强公司财务管理，防范企业财务风险；（5）公司需对所持股企业的利润分配进行审议表决，及时收取分红，并依归上交国有资本收益和使用管理留存收益；（6）针对考核机制，两类公司各有侧重，国有资本投资公司要建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，对所持股企业考核侧重于持股企业的战略和资本回报状况。而国有资本运营公司则侧重于建立财务管控模式，对所有管理的资产考核侧重于国有资本流动和保值增值。

五是企业授权方面。目前的政策导向是要求政府和国资委等出资人机构，稳妥有序的推进对国有资本投资、运营公司的放权，主要包含七项授权：国有产权流转等决策事项的审批权、经营班子业绩考核和薪酬管理权、混合所有制改革、混合所有制企业员工持股决定权、实施职业经理人制度、工资总额等。

六是“两类公司”改革模式在地方的发展模式。截止2018年底，省区市改组成立国有资本投资运营公司156家，比较有代表性的是上海模式、山东模式和重庆模式。

（1）上海模式。按照功能类、竞争类和公益类的分类，改组设立2家功能类平台公司，推进竞争类企业整体上市；划转整体上市企业的部分股权，由平台企业持有运作，进行价值管理。

（2）山东模式。将大部分现有企业改造为投资运营公司，对不能改造的企业划入投资运营公司进行重组整合；脱钩移交国资委的部门企业，新组建或划入投资运营公司。

（3）重庆模式。将现有企业按照产业类别划入投资运营公司，最终将80%以上竞争类企业国有资产集中到支柱产业、战略产业、新兴产业和现代服务业。同时，新设一家资产管理公司，保留少数公益性企业。

地方政府投融资平台公司是地方政府实施积极财政政策的一个主要抓手，是经营城市、综合利用城市资源的重要运作平台，通过多种投融资服务促进地方经济发展，为繁荣地方经济、推动民生改善和生态环境保护提供了重要保障。平台公司作为地方政府公司化，是地方最重要的一类国有企业，是推动地方现代化的最大动力。

根据财政部数据，截止2019年10月，全国地方政府债务余额213800亿元。若按业界人士“隐性债务基本上是显性债务的两倍”的经验观察估计，目前地方政府隐性债务约为42.8亿元。必须警惕防止个别项目、个别金融机构乃至个别地方出现偿还违约，防止违约风险快速传染。

近两年政府对城投监管日趋严厉。50号文、87号文、97号文、23号文、27号文密集出台。背靠政府信用融资的时代将一去不复返，城投公司面临与政府信用脱钩后的转型考验。所以地方政府投融资平台公司要从地方政府的融资平台向市场化运营的国有企业转变，从单纯的资产、资金对缝平台向城市资产运营商和城市综合开发商转变，建立“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展”的市场化运营主体。

（一）关于平台公司的改革要求

一是剥离政府融资职能、妥善处理存量债务。地方政府、财政及国资委等相关部门要对原融资平台公司已形成的政府性债务进行清理剥离，确保融资平台公司市场化转型后轻装上阵。其中，纳入债务限额管理的政府债务，应由政府通过预算资金偿还或通过发行政府债券进行置换；政府负有担保或救济责任的债务，根据项目的实际情况，通过转化为偿还责任债务进行置换，或政府一定付费，或直接转化为企业债务等方式分类以处置。可以采用TOT方式，将融资平台公司存量项目通过转让经营权的方式引入社会资本方参与项目的运营，经营权收益用于偿还存量债务。

二是牵头地方产业规划、培育、引导。地方融资平台公司作为对当地规划、资源禀赋、产业最熟悉的国有企业，可以充分利用其属地化优势，协助政府做好本地区未来的产业发展规划，并牵头进行产业培育和引导，服务政府做好规划、设计、投资、融资、建设、运营、产业引导等工作，带动整个城市及区县的产业转型和升级。

三是转型发展金融板块。综合实力比较强的融资平台公司，要充分利用好手中的所有城乡担保、小额贷款、融资租赁、资产管理、互联网金融、私募基金等拍照，参股当地的银行，发展金融板块，培育地方综合性金控平台。

四是吸引高素质、高水平人才。在融资平台转型中，必须重视人才的选聘、组织体系的建设及内部薪酬绩效制度的制定。选人、育人、用人、留人，通过人的创新能力带动融资平台公司的创造能力。、

（二）关于地方平台公司转型方向

将地方平台公司打造成资源整合平台、资金集结平台、资产盘活平台、资本运作平台，即集“资源、资金、资产、资本”为一体的城市综合运营商，真正发挥平台的整合、孵化、引导作用。

未来平台公司转型为市场化运营的城市国有资本投资运营公司，可以承担三项职能：

一是向国有资本投资公司转型。服务政府发展战略，将融资平台打造成资源整合的平台、资金集结平台、投资引领平台，培育战略新兴产业，做城市经济发展的火车头，做培育新的增长点的排头兵。

二是向国有资本运营公司转型。承担城市商业类国有企业出资人职责，向城市国有资产综合运营商转变，经营城市国有经营性资产，做资产盘活平台、资本运作平台，为政府提供建设综合解决方案。

三是向公益类国有企业管理商转型。履行公益类国有资产出资人职责，以市场化方式承担公共服务，以保障民生、服务社会、提供优质产品和服务为主要目标。“做政府所想，为市场所需”，找到与政府之间的契合点。

展望未来3-5年，地方政府投融资平台将成为地方最好的国有企业，将会为增加国有资本经营预算收入及创造地方经济效益和社会效益。

一、背景介绍

高投集团因政策法规限制以及机制滞后，导致活力不足，业务拓展受限、人才流失严重，集团的发展面临着严峻挑战。

二、改革措施及经验

2014年初，高投集团在二级管理公司层面开展了内部混合所有制改革。一、在管理公司股权分配上，集团占股35%，对重大事项有“一票否决权”，确保话语权；二、合伙人占股65%（含部分预留股权），共同成立江苏毅达股权投资基金管理公司，突破了国有创投机构不能做合伙制基金的瓶颈。三、在制度安排上，集团层面仍保持国有独资性质，管理体制不变；四、在管理公司层面上按照市场化的行业规则及机制实行管理。同时对满足集团战略布局需要的新组建基金以不超过30%的比例出资，以实现国有资产的保值增值。

实践证明，改革是最大的红利，高投集团的混改进一步激活了资本的活力，激发了管理团队的积极性和创造力，提升了国有资本的运营效率。改革四年来，集团年均投资项目强度扩大了10倍，管理的基金业务扩大了10倍，管理规模达860亿元；投资扶持了700多家创业企业，助力131家企业成功登陆境内外公开资本市场。高投集团已发展成为国内一流的以产业金融、科技金融、文化金融为特色的现代金融投资集团，始终稳居国内股权与创业投资行业第一方阵，成为具有国资背景的行业翘楚和市场著名品牌。

一、背景介绍

中共重庆市委四届六次全会作出“开展国有资本投资运营公司试点”、“加快渝富集团改组为资本运营公司”的部署，伴随着重庆渝富控股集团正式成立，渝版淡马锡已经初露峥嵘。截止2017年底，集团并表总资产达2007亿，净资产934亿，与2013年底改革转型前相比，合并总资产增长0.65倍，净资产增长1.03倍，集团全资子公司和参股控股企业共70家，以基本形成以金融控股为主要特征的国有资本运营公司，

二、改革措施及经验

一是精准把握国有资本运营公司的定位，履行“三个重组”的主要职能，包括债务重组、土地重组和资产重组。实施“两转三化”战略，即着力“把承担的责任转换为企业的发展机会，把承办的任务转换为与市场接轨的机会”，向“公司化、市场化、国际化”发展。

二是探索“不控股、不并表、不负债”的运营管控模式。2015年开始逐渐将运营的对象集中到金融股权上，致力于打造以金融控股为主要特征的国有资本运营公司，并于2016年将定位变更为股权类国有资本运营公司，重点聚焦股权管理三大重点：归集中和股权资产，置换管理实物资产，清理处置债券资产。渝富集团正式确立了“有投资不控股、有股权不并表、有资产不负债”的资本运营管控模式。更加注重提高资本的流动性，科学把控在出资企业中的股权比重，不做大股东，不直接参与和干预被投资企业的具体经营活动。

三是充分运用市场化资本运营工具。第一，充分运营好8户控股参股上市公司股权；第二注重基金工具运用，先后投资设立战略性新兴产业股权投资基金和电子化信息化基金。采用母子基金架构模式，通过国有资本运营收益引领地方财政出资，吸引金融机构投资。2020基金总规模可达3000亿元。

四是服务重庆经济战略。做好四个服务：服务重庆区域金融中心建设出资组建了三峡担保、进出口担保、农畜产品交易所、药交所、汽车金融等；服务重庆战略新兴产业的发展，出资组建了西部航空公司、直升机公司等；服务重庆战略性新兴工业化建设，支持重钢集团、化医集团技改，参股京东方液晶面板项目；服务重庆国企“走出去”，参股粮食集团巴西阿根廷土豆项目等。

五是对标淡马锡模式，建立市场化绩效考核模式。学习淡马锡模式，以净资产收益率作为考核指标，并将渝富集团的净资产收益率起点目标设为10%，力争实现15%，以达到国内同类企业的现金水平，甚至领先水平。此外，还对渝富集团提出了净资产负债率、EVA等指标要求。

六是建立市场化的薪酬制度。考核评价的全员化、程序化和精细化。通过制定年度的经营计划，由董事会下达并层层签订目标责任书，开展定期评价和考核。拉开业务和职能人员、骨干和一般员工、绩效考核结果和业绩贡献大小等“四大”收入差别，按照不同业务板块的市场化经营程度，探索建立市场化的薪酬激励约束机制。