林深时见鹿，地方财政释压时见城投。从财政体制来说，94年实施的分税制改革致使财权上移而事权下沉，地方政府深陷“收支缺口大、政绩考核深”的泥潭；从法律约束来说，预算法规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，堵住了地方政府债券融资的途径。城投在分税机制和法律约束的夹缝中应运而生，成为地方政府“保GDP、缓压力、搞建设”的第二财政。经过2008年“扩内需、促发展”的“四万亿计划”、2009年“银发92号文”鼓励组建融资平台以及发债融资等政策的洗礼，一时间城投“千树万树梨花开”。

木秀于林，风必摧之，“国发43号文”、2016年“财综4号文”、2017年六部委联合发布“50号文”、“财预87号”、2018年“财金23号文”等行业监管政策多次强调剥离平台公司政府融资职能，并对地方政府和平台公司举债融资行为进行了越来越严格的规范，遏制城投粗放式融资和野蛮扩张的“板斧”不断落下，原因几何？

城投成立的初衷是筹措资金以弥补地方政府财政投入的不足，城投以企业之名行地方政府融资“载体”之实，并且肩负着“地方政府”和“大型国企”双重身份。“体型庞大”，即便是县区级城投上百亿规模也不在话下。然而，过去城投作为地方政府进行基础设施建设的融资平台，在地方政府大力支持和保护的“温室”中滋生出众多自身发展问题以及地方政府隐性债务问题。就地方政府与城投关系来看，两者事实上是共生关系，你中有我，我中有你，这也导致地方政府和城投界限模糊，政企不分，融资平台事实上成为地方政府的第二财政；就城投自身发展来看，融资过度依赖银行尤其是政策性银行，融资结构过于单一、债务负担重、“造血”功能弱等问题。

《周易ž系辞》有言：“易穷则变，变则通，通则久。是以自天佑之，吉无不利。”在城投自身问题严重、地方政府隐性债务加剧、政策倒逼的夹击下，城投由于债务化解不力进而衍生财政、金融、社会、舆论等风险的“四面楚歌”中，城投求“变”、谋转型迫在眉睫。

《人间词话》有云：“古今之成大事业、大学问者，必经过三种之境界：‘昨夜西风凋碧树，独上高楼，望尽天涯路’。此第一境也。对于城投而言，转型的第一境界应是登高望远，瞰察路径，明确定位。

要想“知人”需先“认世”，城投在“独上高楼、明确定位”前需先认清所处的政策环境。“修明渠，堵暗道”、“政府不得提供任何形式担保”等多项政策，明确城投市场化融资的方式以及杜绝地方政府违法违规担保的现象，地方政府和城投关系得以逐步明晰。在政府投融资体制和国资国企改革背景下，政策对城投转型的要求概括来说就是让城投政企分离，回归企业，这意味着城投功能被重新定位。此外，政策规范了融资平台参与建设项目的三种方式，可见城投作为衔接市场资源与政府职能的桥梁，在追求现代化企业经济目标的同时需兼顾作为“国资”企业的社会责任，继续承担地方基础设施投融资业务。城投要在城市基础设施建设、国有资产运营等进程中继续扮演中坚力量，在此基础上从预算软约束下的行政投资性工具向实体化、市场化、经营多元化的企业转变，成为具有自主经营能力的准市场化主体，构建社会效益和经济效益二元融合的发展新模式。

“衣带渐宽终不悔，为伊消得人憔悴”。此城投转型第二境也。城投转型，并非轻而易举、随便可得，必须经过一番废寝忘食、孜孜以求，直至人瘦带宽也不后悔。

围绕城投转型第一境界，城投渐臻第二境界主要分成三步走：

一步，厉兵秣马，奠定转型基础。完善的法人治理结构和现代化的企业制度是城投回归“企业”的基础。首先，厘清城投和政府的职能边界。对于地方政府来说，过去对城投浓墨重彩的行政化干预已不合时宜，淡化“行政化色彩”是铺陈城投转型画卷的必然选择。对于城投来说，褪去“行政化色彩”意味着在国有资本授权管理体制下，城投攥紧了按照“政府引导、社会参与、市场运作”的机制构建独立核算、自主经营、集约管理现代化企业的主动权。其次，攘外后安内，强化董事会决策和监督职能、规范董事会议事机制、执行董事会换届制度。最后，推行职业经理人制度，优化人才结构。城投领导人“去行政化”与市场聘任制度并行，完善与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配制度。

“众里寻他千百度，蓦然回首，那人却在灯火阑珊处”。此城投转型第三境也，城投历经转型第一境、第二境，至第三境已然从必然王国进入自由王国——保证合法合规前提下，灵活运用现行政策制度，借助政府隐性资源为转型和发展添砖加瓦。

例如在供给侧结构性改革政策方针、中央工作经济会议精神中反复强调“稳增长、补短板”，而国务院办公厅下发《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（简称101号文）中的补短板范围、具体项目内容、项目融资安排都仿佛是政府为城投对接的隐性资源，对于城投转型而言是绝佳的发展机遇。城投在转型过程中可以重点对投资交通、水利、公共服务、“一带一路”战略、乡村振兴等利好地方基础设置补短板的项目。此外，101号文指出“支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任。”对城投攻坚克难的债务问题、项目融资问题给出指导性意见，并强调在市场化下补短板，由此可以延伸补短板项目的专项债支持、发行公司债、股权投资、PPP模式融资等多种融资渠道。

骐骥一跃，不能十步；驽马十驾，功在不舍。城投转型之路漫漫，有的放矢，上下求索，锲而不舍，突破转型“三境界”指日可待。