关于城投的人员组成可以用一个词来形容——拼拼凑凑，在城投成立之初，根本不存在什么市场化招聘，财政来几个，国资来几个，住建来几个，这不草台班子就搭起来了。而这些人也是又当爹又当娘，那是做得相当不容易，而更为让人佩服的是他们大力发扬雷锋精神，不在城投这拿工资，还为城投操碎了心。所以从城投成立的初期来看，他们真是相当的不容易，需要太多的勇气。尽管他们这么无私地奉献，也会因为身份的问题，而不得不离开心中最爱的城投。根据中共中央组织部《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职（任职）问题的意见》（中组发[2013]18号）第三条规定：经批准在企业兼职的党政领导干部，不得在企业领取薪酬、奖金、津贴等报酬，不得获取股权和其他额外利益;兼职不得超过1个；所兼任职务实行任期制的，任期届满拟连任必须重新审批或备案，连任不超过两届;兼职的任职年龄界限为70周岁。所以对于城投而言，未来的路在何方，城投也不太清楚。

有的人用几次发展浪潮来形容城投，有的人用几个阶段来形容城投，但是不管他们怎么认为，城投还是城投，一直就存在着，为了国家的四个现代化做着兢兢业业的贡献。而城投对城投自己的发展也可以归结为一句话，一切看政策吃饭。每每国家政策需要城投怎么干，城投就怎么干。自上海成立城投以来，98年国家开发银行重点支持城投的设立，至此，各地也在国家政策性金融支持下，利用城投对接国家各类政策性资金。从2008年开始城投的成长阶段大概分为四个，08到09年国家鼓励城投干；10到14年国家以信贷为手段，控制城投干；14年“43”号文又在一定控制城投干的程度上加深；后“43”号文对城投的监管又更进一步。2019年《政府投资条例》出台，从政府投资端对于地方政府举债融资进行限制，政府进行固定资产投资时，必须使用预算安排的资金，这对城投而言，城投天生而来的职能将被剥夺，如城投的草台班子一样，未来的路何去何从。

城投究竟是怎样的城投，城投一直也没想明白，有人说城投是政府的钱袋子，有人说城投是替政府融资的工具。不过对于大多数国人而言，城投是一个陌生的事物，即便城投在中国城投镇化建设过程中，立下了许多的汗马功劳，例如：很多地方的公园、马路，各类生活配套设施都来源于城投，甚至于地方的供水、供热也都来源于城投，可以说城投与人民群众的生活息息相关。但就是这样一个兢兢业业干活的城投，在国家严控地方政府举债融资的背景下，城投一时间成为了众矢之的。2018年一篇《城投生于1992，卒于2018》在网络大火，点击量可谓前所未有的高，很多别有用心的人用这篇文章来攻击城投，这篇文章在众人的眼里成为了杀城投的一把刀。文章开篇以鄂尔多斯城投提前兑付为背景，引出城投大量的债务置换将偿债压力集中于财政部门的现状。并以湖南省出台的政策即将按照注销一批、整合一批、转型一批的方式清理整顿城投为例，认为将来一大半的城投将关闭。所以于城投而言，真是一个矛盾的综合体，明明干得是支持国家战略的大事，可偏偏成为大家口诛笔伐的对象。

关于城投怎么来的众说纷纭，城投自己也对城投是谁，城投在哪，城投是干什么的充满疑问。有的人认为城投诞生的标志是上海玖事公司的成立，有的人认为98年的“芜湖模式”是城投的起点。但是对于城投明确的定义却一直没有定论，甚至于连城投的名字也是在融资平台和城投公司之间来回切换。对于城投的定义国务院的国发19号文认为城投是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体；而在财政部发改委、人民银行、银监会的财预[2010]412号文中又将城投定义为具有政府公益性项目投融资功能的经济实体；银监会的银监办发[2011]244号文再次将城投分为四个类型：综合性公司、行业性公司、政府性机构、土储性公司；发改委的发改办财金[2011]191号文对城投赋予了从事公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营的全新定义；银监会的银监办发[2011]191号将城投公司的定义精简化，即由地方政府出资设立并承担连带责任的机关、事业、企业三类法人；而国务院办公厅在国办发[2015]40号文再次将城投定义为承担政府投资项目融资能力的经济实体。所以城投的前半生或许就是迷，但愿城投的后半生会有一个明确的交代。

学术界对于城投的认识大多是从上海的玖事公司开始，那时正值中国改革开放的风口，一切百废待兴，对外确立走出去的政策，发挥社会主义强大的优势。对内要发展经济，增强国家硬实力。而现实的情况却是大多数城市功能极其老化、基础设施和公共服务落后、工业设备陈旧、产业结构依然处于计划经济时期，重工业和轻工业布局不合理。可谓是事事要做，事事要钱，可是钱怎么来，国家却也拿不出来，于是乎外资成为了一个可以利用的关口，国务院一招国函94号文，催生了上海著名的玖事公司，此函内容大体就是云云一些准许上海利用外资，但是还特别说明了自已借的钱，自己还去。上海凭借其大智慧，努力的筹钱，打造出现代融资平台的雏形，在规划中的项目系统解决钱怎么来、项目怎么干以及钱怎么放的问题。正是在上海玖事公司的努力下上海的地铁一号线、南浦大桥等基础设施项目得到前所未有的发展。

沿海地区由于改革开放带来的效应，各地方政府赚得盆满铍满。而此时的城投在他们的眼里显然是没有作用的事物。但是随着中央开始重大战略布局，地方的财权收归中央，而事权却还依然下放地方。经过重新的财政分配，地方突然发现自己再也没有任何多余的钱来支持地方发展，财政也只能是个吃饭财政，很多事待解决。而这时一部分地方政府开始思索如何去保地方发展，但此时地方政府举债融资这条线走不通。所以只能学习上海利用城投公司来举债融资，这时的城投公司像地方政府的亲儿子一样，政府给予了城投公司无限的支持，将地方政府有价值的国有资产分拨给城投公司。城投公司自己也算是个争气的孩子，每每遇到地方重大基础设施和公共服务项目都是一马当前，出人出力，可以说我国城镇化的进步，离不开城投公司的贡献。

每次经济危机对于城投公司而言都是一次发展壮大的机会，1998年亚洲金融危机，东南亚国家经济受损严重，中国为了应对此次金融危机，开始实施积极的财政政策，通过持续加强基础设施的投入力度来应对风险，而城投公司作为地方融资和投资的重要抓手，开始得到重用。城投公司第一次发展也在此时，尝到甜头的地方政府开始大规模的利用城投公司布局地方基础设施和公共服务建设。由于国家对于城投公司没有明显的政策倾向性，所以很多地方的城投公司也没有开始真正建立起来。对于城投而言真正的，如雨后春笋般的生长在2008年，这段时期很多区县级城投公司开始组建。98年金融危机更加聚焦于亚洲几个国家，而08年金融危机是全球性的，对于中国的影响远远高于98年那次金融危机，所以中央迅速采取高举高打的政策，制定出4万亿的投资计划，针对国家的重点项目配套专项资金。城投公司此时一马当前，地方很多项目都以城投作为主心骨来持续推进，中央喂得好，城投马儿跑得快，我国迅速从经济危机的阴霾中走了出来，我国的房价物价，以及人民的生活水平也恢复如初。所以城投每每都在为拯救经济危机出一份力。

时移世易，对于城投而言，政策需要城投如何发展，城投就会如何发展。08年的金融危机对于城投而言，终归是一场会落下帷幕的大戏。2010年5月，国务院重点讨论了关于城投债务以及清理规范城投发展的问题，自此遏制城投公司的野蛮生长。2010年国发19号文正式展开，此政策的标题就直接点出地方政府融资平台的管理问题，可谓是主题鲜明，打响整治城投第一枪。国务院态度一出，财政部、发改委、人民银行、银监会随之表态，412号、244号、34号、12号、191号文、463号文等，大体意思就是这些部门要规范城投发展。正如上文所说吾家有城投，几步几步走，国家对于城投是一套套的组合拳，誓要将城投打趴在地上，阻止其野蛮生长。

城投公司野蛮生长，导致政府债务规模迅速增长，地方政府债务和财政风险呈愈演愈烈之势，因此，国家采取一系列措施来管控城投举债，规范城投运营。2013年国家审计署发布，2012年底36个地方政府级政府性债务余额38476亿元，比2010年增长12.9%（10.71万亿） ，地方融资平台公司债务余额17572亿元（占比45.67%），（4.9万亿）。为此，2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确可以发行地方政府债券予以置换，但是很多地方未敢将城投公司存量债务上报导致地方区域性风险显著。城投公司与政府在大多数地方并未分家，还是听政府的话，走政策的路，势必造成部分地区债务压力巨大，尤其是城投公司的债务问题，虽然城投有着信仰，但是2019年开始出现第一家城投公司违约的问题，难保不会发生区域性债务风险。50号文，87号文针对举债融资行为的限制是一套比一套严重，导致城投公司度日如年，有的城投甚至也彻底佛系了，少做少错。

笔者有幸在八月的某一天拜访了X省的两个地级市的城投，在与相关领导交流的过程中，笔者发现如今的城投走在改革的路子，而这种改革有可能是倒退的。在城投公司改革重组过程中，首要是发挥城投公司自主决策机制，但是在这两个城投公司身上却没有任何的踪影。在巨大的隐性债务压力下，城投公司显得无所适从，只能依靠财政化解，而很多情况下，财政也是无力解决这些情况。而这些隐性债务现实情况下已经经过多轮的债务展期工作，一些银行类贷款已经变成中票、信托、基金等非标业务，未来只能通过财政进一步进行偿还。与此同时，《政府投资条例》的出台，导致地方政府再不能发挥城投公司左右手的作用，即通过城投公司融资进行配套基础设施工作，发展地方经济。在政府不能准确下达各类任务的情况下，尚未进行政企分开的城投公司在早已经习惯接受政府指令性任务的情况下显得非常的佛系。而一些市场化发展情况比较好的平台公司，也在焦虑，他们想发挥好投资职能，但是投资职能往往需要较强的专业性，而这对于城投公司而言，往往是缺乏的。

这么些年对于城投而言，债务是他的标志。国家对于城投下发了众多的政策文件一再强调要他去债务，防风险。对于城投而言，自己也是有苦说不出，首先从自身来说，融来的钱，并没有用来补充自身的发展需要，而是一心一意对地方提高城镇化率，提升人民群众的生活水平做着自己的贡献，群众平时走的路，哪怕是喝的水很多都是城投融来的钱建设开发的。那些在城投干活的人也都是兢兢业业，很多人也是在市场化改革的薪酬要求下才享受一点国企应有的福利待遇，之前都是几亿十几亿的工程干着，却拿着卑微的薪水。而这些城投也没有和任何抱怨一句，心系天下的人，不会为了自己去发声。城投是地方经济发展的重要抓手，每个经济实力强大的地方都有一个评级2A以上的城投。城投背负的一身债务，背后是人民群众日益提高的生活水平的切实写照。

从近些年政策来看，国家限制城投的发展，但是又在某些地方鼓励城投去干。很多城投也是左右两边看，到底怎么干。例如2018年10月，《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）明确继续发挥好城投公司的作用，按照市场化原则保障城投公司合理融资需求，但是政策明确不要增加地方隐性债务规模。支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任。城投公司为什么会存在，是因为地方政府想要发展却又没钱发展，只能以城投公司为抓手，保证地方发展。而承接政府公益性项目本来对城投公司而言是义不容辞之事，但是《政府投资条例》出台，地方无法再要求城投公司垫资，一边是政府希望城投去干，一边是政府禁止城投去干，所以对于城投而言，到底怎么干，心里实在是没谱。

然而，中国特色的市场经济时代是城投生活的润土，很多不确定性的问题都可以通过市场解决，若非如此，只需计划经济便高效的完成了政府可做的一切。诚然“左右两边看，城投怎么干”，城投事业的运作，既是艺术又是科学，它需要你是艺术家，凭借自己的直觉思维，感知力和洞察力，历经探索，关注关系，凭借情感、共识和心理默契去处理各式各样的政策边界；它需要你是科学家，运用理性思维，事实与数据，加之外部世界工具与方法的指导，进行诊断与设计，去处理芸芸万物的经济活动。

至于城投到底怎么干？

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来源：城盟智库