浅析平台转型对区县经济建设的重要作用

城盟研究团队

作为中国城市经济序列中的最基本的单元，区县无疑是经济建设的“底盘”。根据央行《2010中国区域金融运行报告》显示，截止2010年末，全国共有地方政府投融资平台1万余家，其中区县级平台约占70%。区县级政府融资平台作为最基层的融资平台，通过借助和集中政府信用较好地实现了资金筹措，解决了基础设施建设资金不足等问题，在当前地方财力有限、基础设施投资巨大、配套资金不足的背景下，对于拉动地方经济发展，扩大内需具有现实意义。

地方政府投融资平台已经成为各界所关注的焦点，但是其快速发展的趋势以及中央政府不断对其清理整顿之间的矛盾日益突出。根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）以及财政部等六部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）精神，各城投公司不得再以政府信用融资筹资，必须全部转型为“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展”的市场化运营主体，通过完善现代企业制度，健全公司法人治理结构，依法合规开展市场化融资。随着清理融资平台“风声”的此起彼伏，随之而来的便是各大商业银行的银根紧缩，尤其是对于二三线城市所辖的区县级融资平台，银行贷款等间接融资已经收紧，区县级融资平台应积极宽融资渠道，实施转型，寻求合理的破解融资难题的途径，各区县政府投融资平台的转型发展势在必行。

一、区县政府投融资平台的主要特点

1、平台历史渊源较短，数量庞大。省、市地方政府融资平台萌芽于20世纪80年代末期，90年代税制改革后获得初步发展，新世纪初随着国家投融资体制改革的步伐获得进一步发展，相形之下，区县级地方政府融资平台的历史则相对简单得多，因为绝大多数县级地方政府融资平台都是在金融危机后，为顺应中央政府高达4万亿元的刺激投资规划“应运而生”，没有很长的历史渊源。

2、可利用资源较少。与省、市级政府投融资平台相比，区县政府投融资平台在优质资源数量和规模上，有着先天性的劣势。而且在实际运作中，大多数区县平台企业注入的资产为政府办公大楼、市政道路、公园广场等公益性资产，缺少经营性资源和优质资源，如燃气、供排水和公共交通等资源。以燃气为例，根据住房城乡建设部发布的《全国城镇燃气发展十二五规划》，到“十二五”期末，县城及小城镇的燃气普及率达到65%，仍然有相当部分的县城未能普及燃气。

3、资产规模较小。与省、市级政府投融资平台动辄上百、上亿的资产相比，区县级的投融资平台的资产规模相对较小，大都在几千万到数十亿之间。以湖南省为例，在一次摸底调查中，湖南省共计有县级投融资平台172家，总资产约为624亿元，平均每个县级投融资平台的资产规模不到3.7亿元。

4、与土地收入关系密切。从地方政府融资平台的资本金来看，主要采取注入财政资金，划拨土地，公益性股权划拨，经营性股权划拨，以及债权、规费等其他方式出资。而从区县域地方政府融资平台来看，以土地作为出资方式为最主要方式，包括部分可转让土地，也包括相当部分水库、公园，甚至基础设施等无法变现的资产。这就将该平台未来的发展与当地土地收入紧密联系在一起。

5、与所在区县财政关系紧密。按照是否需要财政补贴划分，可以将地方政府投融资平台分为全额财政补贴型、部分财政补贴性、自我发展型。从区县级地方政府投融资平台来看，绝大多数属于全额财政补贴型和部分财政补贴型，真正依靠自身发展来还本付息的很少。

6、融资方式主要是银行贷款。从地方政府投融资平台的融资渠道来看，有单纯银行融资类和多元化融资类两种。前者是指仅仅依靠银行提供贷款，不存在其他融资方式；后者是指除了银行贷款，还可以发行企业债券、票据以及信托理财等方式融资，而且可以通过第三方担保、资产抵押、权利质押等形式进行增信。区县级地方政府投融资平台绝大多数属于银行融资类，且这些融资主要来自于城市商业银行、农村信用社。

7、资金主要用于公共产品和准公共产品。地方政府融资平台资金投向主要有三个：一是纯公共产品，如环境保护、城镇绿化、防灾设施等；二是准公共产品，如城市道路建设、污水处理、供暖改造等；三是经营性项目，如电力、煤炭、运输等基础产业投资。而区县级地方政府融资平台的资金投向主要是前两类。

二、区县政府投融资平台存在的发展性问题

1、债务繁多，发展压力巨大。据相关数据显示，目前我国大多数城投公司的资产负债率都在50%以上，多者高达70%。随着政府对城投公司的支持力度减弱，债务量较大的城投公司势必会进入“以新债养旧债”的恶性循环，通过期限短、成本高的融资方式，让自身的债务期限不断缩减，未来这一类的债务偿还压力将会不断地增大，风险系数也会随之增加。此外，“十三五规划”为城投公司带来了大量的政府项目，作为城市基础建设的主力军，势必在项目承建方面面临着巨大的压力，以致于无暇顾及自身发展。

2、重建设轻经营，缺乏造血功能。城市基础设施建设的大部分项目都属于公益性质，盈利空间有限，其对自身经营类业务没有进行重点开发，仅仅发挥政府投融资职能，业务单一，缺乏对下一步滚动经营的策略性思考。在房地产业普遍不景气的背景下，城投公司受制于机制和人才团队影响，大部分经营效果不佳，对企业的推动作用有限。此外，城投公司在项目融资方案完成后就不再进一步跟进和关注，不重视项目的后续经营，缺乏对项目和延伸项目上的创新。

3、后力不足，缺乏可持续发展。主要表现在三个方面：第一，当前我国基础设施建设的增长速度较快，2016年基础设施建设投资增长率为17.2%，但由于基础设施建设本身具有一定的周期限制，未来所需要的基础设施建设项目的数量和建设速度都将大大减少，城投公司将受到严重影响。第二，政府可提供分配给城投公司的优质项目资源也将大大减少。第三，城投公司存在散、弱、小和同质化竞争等现象。诚投公司仅限在当地，导致企业无法走出本地区。

三、区县政府投融资平台转型的途径

随着国发〔2014〕43号文及《预算法》的实施，经过50号文、87号文的洗礼，以《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）和《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发<地方政府隐形债务问责办法>的通知》《中办发〔2018〕46号》为关键节点，再到近期，监管部门下发的关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见，一系列的政策都预示着地方政府与城投公司，以信用为依托的缘分渐渐走到了“尽头”，各类型的城投公司转型迫在眉睫，区县类城投公司的发展之路尤为艰辛。

结合目前的情况来看，各城市中的城投公司短期内完全剥离政府融资工程，实现转型的战略构想暂时还无法实现，在未来的一段时间内，区县城投企业仍然是推进区域城市化和城镇化的重要抓手。所以区县城投企业转型仍然是一个复杂而漫长的过程，不可能一蹴而就，也没有统一的标准，但转型的大方向基本是明确的，即由政府融资功能定位转变为实业经营导向，由做大资产导向转变为提升资产价值，增强企业核心竞争力导向。

根据区县政府投融资平台的主要特点和发展问题，同时结合国家政策的指导意见，对区县政府投融资平台提供如下改革建议：

1、拓宽融资渠道，分类解决债务问题。首先，将债务问题进行分类，多措并举，针对性的进行解决。针对公益类的项目，可以通过引导政府进行资产回购、建立收费机制等方式筹措资金，还可以采取适合该类资产特征的融资方法和手段。如采用ABS（资产证券化融资）的方式融资。同时要明确债务平衡缺口，加快推进地方债置换存量债务。其次，加强融资模式的创新，建立多元的融资渠道。城投公司的经营类项目一般都具有较多的且稳定的现金流，可通过PPP、BOT等经营模式加强与社会资本的合作，从而有效减轻公司自身的融资压力。此外，公司应对现有的以及新增债务建立完善的风险控制制度以及预警机制，并制定合理的投融资规划以降低债务风险。

2、优化业务布局，提升企业造血功能。区县城投公司未来的发展虽然不容乐观，但仍然具有自身优势，主要集中在重大项目策划、投资建设、管理运用和成本控制等方面。因此，区县类城投公司要利用自身优势发展经营性投资业务，实现转型升级。一是加强地产置业，提升现有房地产开发运营能力和专业品质，积极拓宽代建业务和养老地产等；二是盘活经营性资产，在公益性和功能性建筑资产中，通过精心策划实现资产资源化，为公司运营发展提供收益；三是挖掘无形和衍生资产，以城市基础设施和公共产品服务为核心，向外拓展经营类业务，如争取城市公共物业、户外广告、公共停车场等特许经营权。

3、学会创造条件。要针对区县类城投公司自身的运作现状，积极争取地方政府领导和相关部门的同情与支持，使他们了解融资平台的困境所在，理解从推进本地城镇化发展的全局做强、做大投融资平台的重要性，从而在财政资金、资产注入和政策扶持等方面予以支持和倾斜。同时采取“走出去、请进来”的方法，通过研讨交流、讲解培训和实地考察的方式，借助外部专业机构和行业专家的力量，通过外地成功运作的经验，打动领导、影响领导、说服领导，为区县投融资平台未来的生存与发展争取更多的机会和更大的空间。

4、完善企业法人治理结构以及内控机制。应落实“政府主导、企业主体、市场运行、遵循经济规律”的总体要求，进一步明确平台与政府职能部门之间的运行机制，按照分类管理的原则确立工作配套机制。国发10号文表明，融资平台要按照《公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间资金等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台的股权结构。区县级融资平台要按照建立现代企业制度的要求，把投融资公司建设成为真正独立的法人实体。

四、结束语

区县政府融资平台需要的不仅仅是华丽的转身、更需要的是有深度的转型。国有平台企业应该放下过去“准政府”的身份，要拿出“抓铁有痕、踏石留印”的恒心和韧劲，踏踏实实要做好转型计划方案，避免与政府形成“分而不离、脱而不开、官商合一”的复杂关系，真正的探索出一条属于自己的新路，真正做到“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展”的市场化运营。