如何从城投视角看国开行参与隐性债务化解？

根据最新的公开报道，江苏镇江、南京、湖南湘潭、常德、贵州遵义、山西等地政府已经与国开行总行或当地分行进行了研究沟通，并形成了一些可操作的化债方案。

城投平台与国开行

国开行与各地的城投公司关系密切，早在2008年之前，各地市成立较早的城投，主要工作就是对接国开行贷款。2008年后，尤其在2009年3月中国人民银行、银监会发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》后，提出“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式,吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。

在政策支持下，城投公司的存在也是我国经济社会发展到一定阶段的必然，以政府信用为背书，通过城投公司的投融资活动极大地促进了我国地方新型城镇化建设，使我国城市面貌得到了翻天覆地的改善。但与此同时，大量的基础设施建设投入在改善我国居民生活条件的同时，也开启了我国地方政府隐性债务的增长之路。

隐性债务产生的必然性

之所以会形成这样的局面，既有客观的原因也有主观的原因，但不可否认的是，2008年之前城投融资基本以对接国开行为主，形成的（隐性）债务也主要在国开行系统，自“四万亿”后，面对中央和地方巨大的资金需求，国开行不可能也不能一家独自支撑，融资渠道必须要拓宽放开，但当时受限于《预算法》约束，地方政府不能自行发债，所以支持融资平台做大做强，对接各类金融机构，拓展新的融资渠道，也就成为了当时最好地选择。

于是，近十年来，一方面，各地城投公司数量大量增加，2008年前只有省、市一级才有，2008年后，大部分区、县、甚至是镇都设立了城投平台。以前一级政府只拥有一两家，现在不少地方一级政府成立十几家，甚至不少县区，辖区内有几十家。另一方面，融资渠道快速打开，形成了发改委、交易商协会、证券交易所三大金融产品监管部门，除了传统的银行贷款或政策性贷款之外,企业债、中期票据、公司债、短期融资券、专项债、资产证券化、绿色债、信托、融资租赁、私募基金等多种手段轮番上阵的局面

所以。一边是金融机构的盈利考核需求，一边是政府的政绩考核需求，双方一拍即合，银行等金融机构对城投公司的融资政策发生根本性转变。各级地方政府通过成立各级城投公司来争抢市场中有限的金融资源，通过负债建设城市，成为了地方政府自下而上地抗衡中央“财权上收、事权下移”变化的唯一选择,也是产生当前地方政府隐性债务问题的深层次原因。

隐性债务转移与替换

当前不少政府已开始积极争取与国开行协商化债方案，主要化债方式为发放贷款借新还旧，或者以政策性长期贷款置换短期其他金融机构贷款。从镇江开始，加入与国开行协商的地方政府队伍一定会持续增加，但国开行有无能力，能提供多少规模的贷款用于置换，能满足多少地方政府融资需求，这目前来看，这还是一个巨大的问号。毕竟从2008年开始，国开行就无能力独自支持地方建设融资需求，现在的置换，短期内只是把其他金融机构或债务市场的风险转移到国开行系统内部而已，或许争取国开行置换只是一种短期提升地方信用，缓解流动性压力的手段。

回过头看，如果十年前，即2009年就修改《预算法》放松地方政府发债条件，而不是等到2015年，那么今天面临的债务化解形势或许是另一种局面。但不管怎么说，面对地方隐性债务压力，国开行作为政策性银行，是调节地方政府财政风险与金融市场风险最重要的工具，对地方政府而言，在当前近30万亿隐性债务压力下，国开行的资金支持是最需要争抢的资源。

附表：

注：城盟团队根据公开资料整理